La alcaldesa de Santa Cruz de la Serós, indignada con la gestión del incendio en Aragón: "El pueblo está a punto de arder"

En Aragón, la evacuación de un municipio por riesgo de incendio forestal se decide dentro del sistema de protección civil autonómico y municipal. La base jurídica la constituyen la Ley 4/2024 del Sistema de Protección Civil y Gestión de Emergencias de Aragón, el Plan Especial de Incendios Forestales (PROCINFO), aprobado por el Decreto 167/2018, el Plan Territorial PLATEAR, aprobado por el Decreto 220/2014, y la normativa de adaptación y prevención, como la Orden AGM/681/2023. En la práctica, la decisión se articula entre el alcalde, como máxima autoridad local, y el director del plan autonómico, a través del 112 Aragón y los órganos de coordinación operativa.

Marco normativo y planes aplicables

El marco general autonómico se fija en la Ley 4/2024 (también publicada en el BOA: [enlace]), que regula el Sistema de Protección Civil y asigna funciones al Gobierno de Aragón, al departamento competente y a los municipios.

Específicamente para incendios forestales operan:

• PROCINFO: Plan Especial de Protección Civil de Emergencias por Incendios Forestales, aprobado por el Decreto 167/2018, que organiza la respuesta ante estos incendios.
• Su adaptación y desarrollo preventivo mediante la Orden AGM/681/2023, que vincula los niveles de alerta de peligro (NAPIF) con medidas restrictivas y de preparación, incluyendo previsión de albergues ante eventuales evacuaciones.
• El Plan Territorial de Protección Civil de Aragón (PLATEAR), aprobado por el Decreto 220/2014, que fija la estructura de mando, fases y niveles de emergencia y procedimientos comunes, aplicables también a incendios cuando se ven afectados núcleos de población.

Como marco estatal de referencia se encuentran la Estrategia Nacional de Protección Civil, el Plan Estatal de Incendios Forestales aprobado por Resolución de 31 de octubre de 2014 y la Directriz básica aprobada por el Real Decreto 893/2013, que fijan criterios comunes de coordinación.

Quién puede ordenar la evacuación

La Ley 4/2024 establece que:

• El alcalde o alcaldesa es la máxima autoridad de protección civil en el término municipal y “adoptará, en caso de emergencias, todas las medidas que sean necesarias para la protección de las personas, los animales y los bienes”, informando de inmediato al 112 Aragón. De esta competencia se deriva la capacidad de ordenar evacuaciones dentro del municipio en emergencias de ámbito local.
• La persona titular del departamento autonómico competente en protección civil puede activar PLATEAR y los planes especiales (como PROCINFO) y ejercer el mando único en las emergencias que requieran activación de planes, pudiendo asumir decisiones de protección de la población cuando la emergencia supera el ámbito municipal.
• El director o directora general de protección civil puede dirigir los planes en fase de alerta o, si el propio plan lo prevé, en fase de emergencia.
• En situaciones especialmente graves, el presidente del Gobierno de Aragón puede declarar una “situación de emergencia integral” y asumir directamente la dirección de todas las actuaciones.

Fases y niveles: de la alerta a la evacuación

Según PLATEAR (capítulo 9, operatividad) y PROCINFO:

• Se definen fases de alerta y emergencia y niveles de emergencia, en función de la gravedad, extensión y si la capacidad local o autonómica resulta suficiente.
• La Orden AGM/681/2023 concreta los niveles de alerta por peligro de incendios (verde, amarillo, naranja, rojo y rojo plus) y prevé actuaciones preventivas para situaciones de riesgo muy alto o extremo, incluyendo que los municipios tengan identificados albergues y personas vulnerables “en caso de evacuaciones”.

El procedimiento típico para evacuar un municipio o parte de él, de acuerdo con esta arquitectura, es:

1. Valoración del riesgo por los servicios forestales y de protección civil y emisión de alertas (NAPIF) en coordinación con 112 Aragón.
2. Activación de PROCINFO y, si afecta a población y varios riesgos, integración en PLATEAR, por decisión de la persona titular del departamento competente en protección civil.
3. Constitución del Centro de Coordinación Operativa (CECOP/CECOPI, según la escala) y, en el terreno, del Puesto de Mando Avanzado, de acuerdo con los planes y el Plan Estatal de Incendios Forestales ([enlace]).
4. Propuesta técnica de evacuación desde el Puesto de Mando (servicios de extinción, Guardia Civil/Policía, 112), en función del comportamiento previsto del incendio y de la vulnerabilidad del núcleo.
5. Decisión formal de evacuación:
   • Por el alcalde, si se mantiene en el ámbito de riesgo municipal y no se ha asumido la dirección autonómica.
   • Por el director del plan autonómico o, en su caso, por el presidente del Gobierno de Aragón, cuando la emergencia está bajo mando autonómico.
6. Ejecución de la evacuación coordinada a través de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, servicios de emergencias y voluntariado de protección civil, utilizando los albergues y recursos previstos en los planes municipales y en PROCINFO.

Coordinación entre municipio y Comunidad Autónoma

La Ley de Montes de Aragón y la publicación autonómica, junto a la Ley 1/2013 de Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, refuerzan la obligación de municipios y servicios de extinción de coordinarse en prevención y respuesta. La integración del alcalde en los órganos de dirección del plan autonómico (consejo asesor) está prevista en la propia Ley 4/2024, de forma que las decisiones de evacuación se toman con participación local, pero dentro de una dirección unificada cuando el incendio supera la capacidad municipal.

Otras referencias normativas relacionadas

Como contexto del sistema nacional se encuadran también:

• Orden ECD/1527/2015 y Real Decreto 907/2013, sobre formación en coordinación de emergencias y protección civil.
• Orden EFD/659/2024 y Real Decreto 1085/2020, que actualizan parcialmente esta formación.
• Orden TES/1223/2021, sobre medidas laborales tras emergencias de protección civil.
• Otras disposiciones sin incidencia directa en la evacuación, como las órdenes sobre monedas de colección (Orden ECE/1345/2018, Orden EIC/108/2017) o bases de datos administrativas (Resolución de 5 de agosto de 2011).
• Normas sectoriales de protección civil y datos personales, como Resolución de 21 de marzo de 2023 y las resoluciones de la AEPD de 2023 y 2024 (Emilio Aced 2024, Ángela Ruiz Robles 2024, Emilio Aced 2023, Ángela Ruiz Robles 2023), sin relación directa con incendios, pero integradas en el mismo sistema jurídico.
  ¿En qué niveles de emergencia de PROCINFO o del PLATEAR se suele plantear la evacuación de núcleos habitados en Aragón? ¿Qué papel concreto tiene el alcalde y qué margen de decisión conserva cuando la Comunidad Autónoma asume el mando de la emergencia por incendio forestal? ¿Qué obligaciones de planificación previa (planes municipales, identificación de albergues, censo de personas vulnerables) tienen los ayuntamientos aragoneses frente al riesgo de incendios forestales?

En el ordenamiento español, las competencias de un alcalde en protección civil se encuadran en el reparto general Estado–comunidades autónomas–entidades locales. A nivel estatal, la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local y la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil fijan el papel del municipio y de las entidades locales en emergencias, mientras que el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales concreta el funcionamiento interno en situaciones de urgencia. Las comunidades autónomas desarrollan después con detalle qué hace el alcalde en su sistema de protección civil, pero siempre dentro de este marco básico. A partir de estas normas puede extraerse un esquema general de funciones propias, de dirección de servicios municipales y de coordinación con otras administraciones.

Marco normativo básico

Las normas estatales clave son:

• Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, que establece la posición institucional del municipio y regula el funcionamiento de los órganos locales (Ley 7/1985).
• Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, que define el sistema, los planes de protección civil y el papel de comunidades autónomas y entidades locales (Ley 17/2015).
• Real Decreto 2568/1986, que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), relevante para la adopción de acuerdos en situaciones de urgencia (Reglamento de Entidades Locales).

A estas normas se añaden la Norma Básica de Protección Civil y diversas directrices básicas por riesgos específicos, que articulan la planificación territorial y especial, en la que deben encajar los planes municipales.

Dirección y coordinación de los servicios municipales

La Ley 17/2015 reconoce que las entidades locales forman parte del Sistema Nacional de Protección Civil y que han desarrollado “eficaces servicios municipales de protección civil” integrados en la gestión de emergencias. Sobre esa base, se desprende que:

• Los servicios municipales de protección civil (agrupaciones, servicios contra incendios municipales, etc.) actúan dentro de la organización del ayuntamiento, cuya cúspide política es el alcalde.
• La propia ley prevé que los planes territoriales y especiales de ámbito local se elaboren y aprueben por la Administración local competente, lo que en la práctica sitúa al alcalde como referencia política de esa planificación, aunque el detalle se concreta en la normativa autonómica.

El alcalde, como presidente del ayuntamiento, es por tanto la autoridad ordinaria de referencia para dirigir la actuación de estos servicios municipales en la fase de respuesta inmediata, de acuerdo con la organización prevista en los planes de protección civil.

Aprobación y activación de planes municipales

Según la Ley 17/2015, los Planes de Protección Civil son el instrumento que fija el “marco orgánico-funcional” y los mecanismos de coordinación entre administraciones. Distingue entre:

• Planes territoriales de ámbito autonómico o local, aprobados por “la Administración competente, autonómica o local”.
• Planes especiales por riesgo específico, en cuya elaboración y ejecución participan también las entidades locales.

En el plano local, esto se traduce en que el ayuntamiento debe aprobar su plan territorial o de actuación municipal y prever en él quién lo activa (normalmente, el alcalde o el órgano que este designe) y qué estructura de mando se aplica en caso de emergencia. La concreción de esa competencia (qué aprueba el pleno, qué ordena el alcalde, qué se delega) se fija en la combinación de la Ley 7/1985, el ROF y la normativa autonómica específica.

Medidas urgentes, órdenes a la población y funcionamiento de los órganos

En cuanto a la adopción de medidas urgentes, el marco general es doble:

• Por un lado, la Ley 17/2015 contempla que los planes de protección civil establezcan el esquema de coordinación y de mando y articulen la respuesta inmediata, que incluye comunicaciones, avisos y medidas de protección de la población. El alcalde, como autoridad local, es quien da cobertura política y formal a esas decisiones en su término municipal.
• Por otro, la Ley 7/1985 prevé que, “cuando concurran situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo o catástrofes públicas”, los órganos colegiados de las entidades locales puedan reunirse a distancia, apreciada la situación por el alcalde o presidente. Esto permite mantener la capacidad de decisión política en plena emergencia (Ley 7/1985).

El ROF complementa este marco al regular sesiones extraordinarias y extraordinarias urgentes convocadas por el alcalde “cuando la urgencia del asunto no permite” los plazos ordinarios; estos mecanismos son clave para adoptar acuerdos inmediatos relacionados con la emergencia, ya sea para recursos, contratación urgente o medidas excepcionales.

Coordinación, solidaridad intermunicipal e información

La Ley 17/2015 subraya la necesidad de coordinación entre Estado, comunidades autónomas y entidades locales, y prevé que el Estado colabore con las entidades locales facilitando recursos en emergencias no declaradas de interés nacional. A la vez, la Ley 7/1985 permite que, tras una emergencia civil por catástrofes naturales o humanas con graves daños, las entidades locales aporten medios humanos y materiales a otros municipios afectados, “en razón de la protección de los intereses públicos y la aplicación del principio de solidaridad”. Esa decisión corresponde a los órganos competentes de la entidad local, entre los que el alcalde es la figura central.

Además, la Ley 17/2015 diseña una Red Nacional de Información sobre Protección Civil y una Red de Alerta, en las que las entidades locales han de canalizar datos sobre emergencias y recibir avisos. El alcalde es la autoridad local que asume la responsabilidad política de que esa información se emita y se utilice para alertar correctamente a la población según los protocolos establecidos.

El acceso a ayudas estatales por daños causados por incendios forestales se apoya en un marco común de protección civil y subvenciones de emergencia. Con carácter general, los daños deben proceder de un suceso que tenga la consideración de emergencia o catástrofe y, en muchos casos, de una zona declarada «afectada gravemente por una emergencia de protección civil» conforme a la Ley 17/2015. Las ayudas se dirigen tanto a personas y familias (daños personales, vivienda y enseres), como a explotaciones agrarias, pequeñas empresas y administraciones públicas. Son compatibles con seguros e indemnizaciones, pero solo hasta el límite del valor real del daño.

Marco normativo básico

Los requisitos generales se extraen de tres bloques normativos:

• Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, que regula la declaración de «zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil» y las medidas de recuperación asociadas, incluidas ayudas económicas y fiscales (Ley 17/2015).
• Real Decreto 307/2005, que fija el régimen general de subvenciones por emergencias o catástrofes (cubre incendios forestales) y el procedimiento de concesión (Real Decreto 307/2005).
• Reales decretos-ley singulares (por ejemplo, el Real Decreto-ley 11/2019), que aplican ese esquema a episodios concretos (incendios, DANA, etc.) y concretan plazos y cuantías.

Requisitos generales sobre el daño

Tipos de daños cubiertos

Según la Ley 17/2015 y el Real Decreto 307/2005, los incendios forestales pueden dar lugar a ayudas por:

• Daños personales: fallecimiento e incapacidad absoluta y permanente.
• Daños en vivienda habitual y enseres de primera necesidad.
• Daños en establecimientos industriales, mercantiles, turísticos, agrarios y de servicios, normalmente pequeñas empresas (hasta 50 empleados, según Real Decreto 307/2005).
• Daños en producciones y explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales, regulados en cada real decreto-ley específico (por ejemplo, el Real Decreto-ley 11/2019).
• Daños en infraestructuras municipales y servicios públicos de corporaciones locales (carreteras, redes, equipamientos básicos).

La Ley 17/2015 exige que los daños materiales sean “ciertos, evaluables económicamente y referidos a bienes que cuenten con la cobertura de un seguro, público o privado”. La tasación puede hacerla el Consorcio de Compensación de Seguros o servicios técnicos públicos.

Compatibilidad con seguros e indemnizaciones

La Ley 17/2015 y el Real Decreto 307/2005 establecen que:

• Las ayudas tienen carácter subsidiario y complementario respecto de otros sistemas de cobertura (seguros privados, Consorcio de Compensación de Seguros, otras ayudas públicas).
• Son compatibles con esas indemnizaciones, pero la suma de todas no puede superar el valor del daño efectivo.

Quién puede ser beneficiario

El Real Decreto 307/2005 concreta los beneficiarios tipo:

• Unidades familiares o de convivencia económica con daños personales o materiales (vivienda/enseres), ponderándose la ayuda según su situación económica.
• Personas físicas o jurídicas titulares de establecimientos mercantiles, industriales o de servicios con menos de 50 empleados, cuyos bienes afectos a la actividad hayan resultado dañados.
• Titulares de explotaciones agrícolas y ganaderas, con pérdidas relevantes en producción o elementos no asegurables, conforme a cada real decreto-ley sectorial (como el Real Decreto-ley 11/2019).
• Corporaciones Locales que acrediten escasez de recursos para asumir gastos de emergencia y reparación de infraestructuras.
• Comunidades de propietarios con daños en elementos comunes que afecten a la seguridad y funcionalidad del inmueble.
• Personas físicas o jurídicas que, requeridas por la autoridad competente, hayan prestado servicios personales o aportado bienes durante la emergencia.

Declaración de zona afectada y activación de medidas

La Ley 17/2015 prevé que el Consejo de Ministros declare una «zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil» cuando los daños personales o materiales alteran gravemente las condiciones de vida o paralizan servicios esenciales. Esa declaración puede ser solicitada por las administraciones afectadas y va acompañada de un catálogo de medidas, entre ellas:

• Ayudas a particulares por vivienda y enseres.
• Compensaciones a corporaciones locales por gastos y daños en infraestructuras.
• Ayudas a empresas y explotaciones agrarias y forestales.
• Beneficios fiscales (IBI, IAE, tasas de tráfico, IRPF) y medidas laborales y de Seguridad Social.

No obstante, la propia Ley 17/2015 permite conceder ayudas incluso sin declaración formal de zona afectada, a través del régimen general del Real Decreto 307/2005, cuando se acredite una situación de emergencia o catástrofe.

Plazos y procedimiento

• El Real Decreto 307/2005 fija, con carácter general, un plazo de un mes desde la finalización de los hechos causantes para presentar la solicitud ante la Delegación o Subdelegación del Gobierno.
• Reales decretos-ley específicos, como el Real Decreto-ley 11/2019, han ampliado el plazo a dos meses para determinadas ayudas, por lo que siempre hay que atender a la norma específica del episodio.
• Se exige aportar documentación acreditativa de la titularidad de los bienes (recibos de IBI, escrituras, contratos), informes de daños y, en su caso, certificaciones de la entidad aseguradora sobre la indemnización y la franquicia.

Medidas laborales y de desempleo vinculadas al incendio

En zonas declaradas gravemente afectadas por incendios forestales, también se activan medidas laborales y de desempleo del artículo 24.2.b) de la Ley 17/2015, desarrolladas por la Orden TES/443/2022:

• Consideración de fuerza mayor para ERTE por suspensión o reducción de jornada derivados del incendio.
• Posibilidad de percibir prestación por desempleo aunque no se tenga cotización suficiente y sin consumir periodos máximos de derecho.

Estas medidas no son ayudas patrimoniales directas, pero completan la red de protección estatal tras grandes incendios forestales.