El incendio de Lozoyuela obliga a confinar varias localidades y corta la A-1 por el avance de las llamas

El Plan Especial de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales de la Comunidad de Madrid (INFOMA) no está actualmente “en tramitación”: fue aprobado por el Decreto 59/2017, de 6 de junio, del Consejo de Gobierno, y se encuentra en vigor, con una modificación posterior (Decreto 83/2018) y varias correcciones de errores. Por tanto, a nivel jurídico-formal ya superó todas las fases de aprobación que le correspondían. Lo que queda por hacer de cara a futuras situaciones de emergencia no son pasos de tramitación del plan, sino de desarrollo, implantación, coordinación y revisión periódica previstos en su propio marco normativo. A continuación detallo qué supone esto, apoyándome en el contenido de los decretos que lo aprueban y modifican.

Situación actual del INFOMA

El Plan INFOMA se aprueba mediante el Decreto 59/2017, de 6 de junio, que:

• Aprueba el propio Plan Especial y sus anexos (artículo 1).
• Declara las Zonas de Alto Riesgo de Incendio (ZAR) de la Comunidad de Madrid (artículo 2).
• Remite el régimen sancionador a la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil, la Ley 43/2003 de Montes, el Decreto Legislativo 1/2006 de Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y la Ley 16/1995 Forestal de la Comunidad de Madrid (artículo 3).

Posteriormente se han dictado:

• El Decreto 83/2018, de 5 de junio, que modifica el Decreto 59/2017, sobre todo para actualizar la denominación de órganos competentes y precisar funciones de la Consejería y de la Dirección General competente en emergencias y del medio ambiente.
• Varios acuerdos de corrección de errores publicados en el BOCM el 25 de agosto de 2017 (corrección de errores 2017), el 14 de febrero de 2018 (corrección de errores febrero 2018) y el 29 de junio de 2018 (corrección de errores junio 2018), que corrigen redacciones del texto y de sus anexos.

Con estas disposiciones, el plan está plenamente aprobado y operativo. No se aprecia en las fuentes consultadas ninguna nueva revisión normativa de INFOMA actualmente en tramitación. No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre un nuevo decreto de actualización específico de este plan.

Qué “pasos quedan” realmente: desarrollo e implantación

En este contexto, los pasos pendientes para reforzar la respuesta ante futuras emergencias se refieren sobre todo a la ejecución y actualización del marco ya aprobado:

• Desarrollo normativo complementario: la disposición final primera del Decreto 59/2017 faculta al consejero competente en emergencias y protección civil para dictar disposiciones de desarrollo (por ejemplo, fijar cada año las épocas de peligro de incendios y actualizar los datos de los anexos). Estos desarrollos son recurrentes, no una única “fase pendiente”.
• Plan de Defensa contra Incendios Forestales: la disposición final segunda del Decreto 59/2017 prevé que se apruebe por decreto del Consejo de Gobierno un “Plan de Defensa contra Incendios Forestales de la Comunidad de Madrid”, como instrumento de planificación preventiva centrado en los ecosistemas forestales. El propio Decreto 83/2018 menciona entre las funciones de la Dirección General de Emergencias la elaboración y propuesta de este plan, así como su implementación. A falta de datos adicionales, este instrumento se configura como un desarrollo clave ligado a INFOMA, que debe mantenerse actualizado y ejecutado.
• Actualización del catálogo de medios y recursos: el Decreto 83/2018 refuerza que antes del inicio de la época de peligro alto se debe actualizar y difundir el catálogo de recursos asignados al plan (parques de bomberos, brigadas forestales, helicópteros, maquinaria pesada, etc.). Es una obligación periódica crítica para futuras campañas.
• Planes de actuación de ámbito local: las correcciones de 2018 aclaran que los municipios deben disponer de “Planes de Actuación de Ámbito Local”, alineados con INFOMA, y fijan la obligación de que estén redactados dentro de unos plazos. La plena implantación y revisión de estos planes municipales es uno de los elementos prácticos pendientes o recurrentes.
• Planes de autoprotección y coordinación con el sector privado: el propio plan, tal como se desprende del Decreto 83/2018, prevé que la Dirección General competente en emergencias colabore con entidades públicas y oriente a las privadas en la redacción de planes de autoprotección. La extensión real de estos planes en infraestructuras críticas, urbanizaciones en interfaz urbano-forestal, etc., es un ámbito de trabajo continuado.
• Revisión y actualización periódica del plan: el Decreto 59/2017 remite a la normativa básica (Ley 17/2015 de Protección Civil y Ley 16/1995 Forestal de la Comunidad de Madrid), que exigen que los planes de protección civil se adapten periódicamente a la experiencia acumulada, los cambios en el riesgo y los resultados de simulacros. Esto implica futuras revisiones técnicas de INFOMA (con nuevos decretos de modificación si procede).
• Implantación práctica: formación, simulacros y coordinación interadministrativa: aunque no son “trámites” formales, el propio esquema del plan obliga a:
  • Realizar simulacros periódicos e incorporar sus lecciones aprendidas.
  • Ajustar los protocolos de comunicación con Delegación del Gobierno, Ministerio competente y ayuntamientos.

Conclusión

En síntesis, el INFOMA ya ha agotado su fase de tramitación jurídica mediante el Decreto 59/2017, su modificación por el Decreto 83/2018 y las sucesivas correcciones de errores. Lo que queda de cara a futuras emergencias es seguir desarrollando y actualizando los instrumentos previstos (Plan de Defensa, órdenes anuales, catálogos de medios, planes locales y de autoprotección), así como revisar periódicamente el propio plan a la luz de los incendios recientes y los simulacros, tal y como exige la normativa de protección civil.

La presidenta de la Comunidad de Madrid tiene, conforme a la legislación autonómica reciente, un papel principalmente estratégico y de alta dirección en la gestión de emergencias: es quien promulga la ley del sistema de protección civil, firma y hace efectivos los grandes planes autonómicos y, sobre todo, quien se dirige al Gobierno de España para la declaración de emergencias de interés nacional o para pedir la delegación de la dirección en situaciones graves. La dirección operativa cotidiana recae en la Consejería competente y en la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid 112, pero siempre bajo el paraguas político de la Presidencia. A continuación se detallan estas funciones según la normativa autonómica vigente y los principales planes de protección civil de la Comunidad de Madrid.

1. Marco normativo autonómico relevante

Las competencias de la presidenta en emergencias se deducen fundamentalmente de:

• Ley 5/2023, de 22 de marzo, de Creación del Sistema Integrado de Protección Civil y Emergencias de la Comunidad de Madrid, publicada en el BOE (Ley 5/2023).
• Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad de Madrid (PLATERCAM), aprobado por Acuerdo de 30 de abril de 2019 del Consejo de Gobierno (PLATERCAM).
• Plan Especial de Protección Civil ante Inclemencias Invernales, aprobado por Acuerdo de 5 de octubre de 2022 (Plan Inclemencias Invernales).
• Plan de Actuación de Protección Civil ante Pandemias, aprobado por Acuerdo de 14 de octubre de 2020 (Plan ante Pandemias).
• En coordinación con la normativa estatal, en particular la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil.

2. Funciones directas de la Presidenta según la Ley 5/2023

La Ley 5/2023 explicita varias competencias de la presidencia de la Comunidad en materia de emergencias, en especial en su artículo 21 (Ley 5/2023):

• Solicitud de declaración de interés nacional: cuando una emergencia, por su naturaleza, magnitud o extensión, supere las posibilidades de respuesta de la Comunidad de Madrid, la presidencia de la Comunidad, a propuesta de la Consejería competente, puede instar al Gobierno de España, a través del Ministerio del Interior, la declaración de interés nacional (art. 21.1).
• Petición de delegación de la dirección y coordinación: si el Gobierno de España declara una catástrofe o calamidad de interés supracomunitario o se declara el estado de alarma, la presidencia de la Comunidad puede solicitar al Gobierno de la Nación la delegación de la dirección y coordinación de las actuaciones de emergencia en el ámbito regional (art. 21.2).
• Promulgación y orden de cumplimiento de la ley: la propia Ley 5/2023 se promulga “en nombre del Rey” por “La Presidenta de la Comunidad de Madrid”, quien además ordena a ciudadanos y autoridades que la guarden y la hagan guardar, consolidando su papel como máxima responsable política del sistema autonómico de protección civil.

3. Relación con la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid 112

La Ley 5/2023 organiza el sistema a través de la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid 112 (ASEM 112), cuyos órganos de gobierno son el Consejo de Administración y su presidencia (art. 31 y ss., Ley 5/2023). Aunque la presidenta no dirige directamente la Agencia, su papel está reforzado por una competencia clave:

• Entre las funciones de la presidencia del Consejo de Administración de la Agencia (que recae en la persona titular de la Consejería competente) se incluye la de “proponer a la presidencia de la Comunidad de Madrid la solicitud al Gobierno de España de la declaración de interés nacional, cuando una emergencia, por su magnitud o extensión, supere las posibilidades de respuesta de la Comunidad” (art. 33, letra d bis). Esto confirma que la decisión formal y final ante el Estado corresponde a la presidenta.

4. Papel en la aprobación y efectividad de los planes de protección civil

Los grandes planes de protección civil autonómicos se aprueban por Acuerdo del Consejo de Gobierno, órgano que preside la presidenta, y se hacen efectivos con su firma:

• El Plan Especial de Protección Civil ante Inclemencias Invernales se aprueba “de conformidad con el artículo 21 z) de la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid”; el Acuerdo se firma por el consejero competente y la fórmula final recoge “La Presidenta, Isabel Díaz Ayuso” (Plan Inclemencias Invernales).
• De forma análoga, el Plan de Actuación ante Pandemias se aprueba por el Consejo de Gobierno y el Acuerdo incluye la firma de “La Presidenta, Isabel Díaz Ayuso” (Plan ante Pandemias).

En el PLATERCAM, la dirección operativa del plan se ejerce a través de un Comité de Dirección formado por el consejero competente en materia de protección civil y el Delegado del Gobierno, especialmente cuando se declara la emergencia de interés nacional (PLATERCAM). La presidenta no aparece como directora operativa del plan, lo que confirma que su rol se sitúa en el plano político y de relación con el Estado, más que en la gestión táctica diaria.

5. Coordinación interadministrativa y síntesis práctica

En la práctica, las competencias de la presidenta en emergencias pueden sintetizarse así:

• Máxima responsable política del Sistema Integrado de Protección Civil y Emergencias en el ámbito autonómico.
• Titular de la relación institucional con el Gobierno de España en las fases más graves de una emergencia (solicitud de interés nacional y posible delegación de la dirección en la Comunidad de Madrid).
• Presidencia del Consejo de Gobierno que aprueba los planes territoriales, especiales y de actuación y que impulsa su revisión y actualización.
• Autoridad que promulga la ley marco del sistema y ordena su cumplimiento, encuadrando jurídicamente todas las actuaciones de emergencia de la Administración autonómica.

La gestión operativa cotidiana, la activación de niveles del PLATERCAM y la coordinación técnica con los ayuntamientos y con el Estado recae principalmente en la Consejería competente y en ASEM 112, pero siempre dentro del marco político, jurídico y de coordinación externa que marca la Presidencia de la Comunidad de Madrid.

El confinamiento de localidades durante un incendio forestal en España se ampara, con carácter general, en la normativa básica de protección civil y en la planificación específica frente a incendios forestales, que desarrollan las comunidades autónomas y los municipios. No existe un “régimen especial” de confinamiento para incendios forestales, sino que se aplica el marco general de emergencias: planes de protección civil aprobados, autoridad competente claramente determinada y respeto a los principios de necesidad, proporcionalidad y duración limitada. Solo en escenarios extremos podría encajarse en el sistema de Seguridad Nacional, pero lo habitual es que baste la competencia autonómica y local en protección civil.

Marco estatal básico de protección civil

La norma central es la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil (Ley 17/2015). Esta ley, de carácter básico, establece:

• Deber de colaboración y obediencia a las órdenes e instrucciones de las autoridades de protección civil en caso de emergencia (artículos del bloque transcrito en la propia ley).
• Facultad de las autoridades competentes para adoptar medidas restrictivas de derechos y exigir prestaciones personales o materiales, con dos límites claros: solo durante el tiempo estrictamente necesario y adecuadas a la entidad de la emergencia.
• Posibilidad de entrada en domicilio y evacuación de personas en peligro, remitiéndose al régimen de la Ley Orgánica 4/2015 de seguridad ciudadana.

De este esquema se deduce que el confinamiento (orden de permanecer en casa o en un núcleo urbano) es una medida restrictiva de la libertad de circulación que puede acordarse cuando:

• Existe una emergencia de protección civil real o inminente (en este caso, un incendio forestal que amenace a personas o bienes).
• La medida está prevista o encajada en los planes de protección civil aplicables.
• La orden la dicta la autoridad competente definida en esos planes (normalmente, el director del plan autonómico o el alcalde/director del plan municipal en el ámbito local).
• Se respetan los principios de proporcionalidad, necesidad y mínima duración que fija la Ley 17/2015.

Planificación específica frente a incendios forestales

La Ley 43/2003, de Montes (Ley de Montes, modificada por, entre otras, la Ley 10/2006 y la Ley 21/2015) atribuye a las Administraciones públicas la responsabilidad de la defensa contra incendios forestales y remite a la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales.

Esa Directriz se aprobó por el Real Decreto 893/2013 (RD 893/2013), hoy parcialmente sustituida por la Norma Básica de Protección Civil aprobada en 2023 (RD 524/2023). La Directriz:

• Fija los requisitos mínimos de los planes de emergencia por incendios forestales en los distintos niveles: estatal, autonómico y local.
• Exige que los planes municipales y de otras entidades locales incluyan procedimientos de información a la población, autoprotección, evacuación y albergue, así como un “procedimiento específico para la gestión y actuaciones para la evacuación de la población en emergencias por incendios forestales”.

Aunque el texto habla sobre todo de evacuaciones, la misma lógica de planificación y de órdenes a la población se aplica a medidas de confinamiento: la autoridad de protección civil puede optar por evacuar o confinar en función de la evolución del incendio y de lo previsto en el plan.

El Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros y publicado por Resolución en el BOE (resolución de 2014 y su corrección de errores [enlace]), concreta la coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas, pero la decisión operativa concreta (confinar, evacuar, cerrar carreteras) suele recaer en las autoridades autonómicas y locales en el marco de sus planes.

Competencias autonómicas y locales

La protección civil y la extinción de incendios forestales son, en la práctica, competencias ejercidas principalmente por las comunidades autónomas, que aprueban sus propias leyes de protección civil, planes especiales de incendios (INFOCAT, INFOMA, INFOCA, etc.) y planes territoriales, y desarrollan los contenidos mínimos estatales. Esos planes designan:

• Quién es el director del plan (normalmente un alto cargo autonómico o el alcalde en el ámbito municipal).
• Qué niveles o fases de emergencia permiten adoptar medidas de restricción de movimientos (evacuación o confinamiento de núcleos).
• Cómo se articula la información a la población y la coordinación con otros servicios (sanitarios, seguridad, carreteras, etc.).

Los ayuntamientos, a través de los planes municipales de emergencia por incendios forestales previstos en la Directriz básica (apartados sobre planes de actuación de ámbito local), deben prever expresamente la organización local, la catalogación de núcleos en interfaz urbano‑forestal y los procedimientos de aviso, evacuación y albergue, lo que sirve también de base para ordenar confinamientos puntuales cuando resulte más seguro permanecer en viviendas o refugios que evacuar.

Seguridad Nacional y escenarios extremos

La Ley 36/2015, de Seguridad Nacional (Ley de Seguridad Nacional) prevé la declaración de “situación de interés para la Seguridad Nacional” por el presidente del Gobierno y atribuye funciones al Consejo de Seguridad Nacional y a las autoridades competentes (STC 184/2016, recurso 7330‑2015). En un incendio forestal de dimensión nacional excepcional, esa vía podría habilitar una coordinación reforzada y el uso intensivo de recursos, pero el confinamiento ordinario de localidades se resuelve normalmente dentro del sistema de protección civil sin necesidad de recurrir a esta figura.

Garantías y límites

En síntesis, para que el confinamiento de localidades durante un incendio forestal sea jurídicamente sólido deben cumplirse estos requisitos generales:

• Existencia de una emergencia de protección civil real o inminente (incendio con riesgo para personas o bienes).
• Adopción de la medida por la autoridad competente definida en los planes de protección civil (autonómicos o municipales) y en la Ley 17/2015.
• Encaje en los planes especiales de incendios forestales y en los planes territoriales/municipales, elaborados conforme a la Directriz básica y a la normativa básica estatal.
• Respeto estricto a los principios de necesidad, proporcionalidad y duración limitada, con información clara a la población y utilización preferente de los medios menos restrictivos de la libertad de circulación.

Los detalles concretos (quién ordena exactamente el confinamiento, a qué radios territoriales afecta, qué fases de alerta lo disparan) vienen fijados en la legislación y la planificación autonómica y municipal, que desarrollan este marco básico estatal.

Entre otras normas de contexto citadas en los resultados figuran, además, el Real Decreto-ley 15/2022, de medidas urgentes en materia de incendios forestales ([enlace]), la Estrategia Nacional de Protección Civil ([enlace]), diversas resoluciones y órdenes sobre protección civil y formación en emergencias ([enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace]), que completan el marco general pero no alteran los requisitos esenciales descritos para ordenar confinamientos durante incendios forestales.