La alcaldessa de Santa Cruz de la Serós, indignada amb la gestió de l'incendi a Aragó: "El poble està a punt de cremar-se"

A l'Aragó, l'evacuació d'un municipi per risc d'incendi forestal es decideix dins del sistema de protecció civil autonòmic i municipal. La base jurídica la constitueixen la Llei 4/2024 del Sistema de Protecció Civil i Gestió d'Emergències de l'Aragó, el Pla Especial d'Incendis Forestals (PROCINFO), aprovat pel Decret 167/2018, el Pla Territorial PLATEAR, aprovat pel Decret 220/2014, i la normativa d'adaptació i prevenció, com l'Ordre AGM/681/2023. A la pràctica, la decisió s'articula entre l'alcalde, com a màxima autoritat local, i el director del pla autonòmic, a través del 112 Aragó i els òrgans de coordinació operativa.

Marc normatiu i plans aplicables

El marc general autonòmic es fixa a la Llei 4/2024 (també publicada al BOA: [enllaç]), que regula el Sistema de Protecció Civil i assigna funcions al Govern de l'Aragó, al departament competent i als municipis.

Específicament per a incendis forestals operen:

• PROCINFO: Pla Especial de Protecció Civil d'Emergències per Incendis Forestals, aprovat pel Decret 167/2018, que organitza la resposta davant aquests incendis.
• La seva adaptació i desenvolupament preventiu mitjançant l'Ordre AGM/681/2023, que vincula els nivells d'alerta de perill (NAPIF) amb mesures restrictives i de preparació, incloent previsió d'albergs davant eventuals evacuacions.
• El Pla Territorial de Protecció Civil de l'Aragó (PLATEAR), aprovat pel Decret 220/2014, que fixa l'estructura de comandament, fases i nivells d'emergència i procediments comuns, aplicables també a incendis quan es veuen afectats nuclis de població.

Com a marc estatal de referència hi ha l'Estratègia Nacional de Protecció Civil, el Pla Estatal d'Incendis Forestals aprovat per Resolució de 31 d'octubre de 2014 i la Directriu bàsica aprovada pel Reial Decret 893/2013, que fixen criteris comuns de coordinació.

Qui pot ordenar l'evacuació

La Llei 4/2024 estableix que:

• El alcalde o alcaldessa és la màxima autoritat de protecció civil al terme municipal i “adoptarà, en cas d'emergències, totes les mesures que siguin necessàries per a la protecció de les persones, els animals i els béns”, informant immediatament al 112 Aragó. D'aquesta competència se'n deriva la capacitat d'ordenar evacuacions dins del municipi en emergències d'àmbit local.
• La persona titular del departament autonòmic competent en protecció civil pot activar PLATEAR i els plans especials (com PROCINFO) i exercir el mando únic en les emergències que requereixin activació de plans, podent assumir decisions de protecció de la població quan l'emergència supera l'àmbit municipal.
• El director o directora general de protecció civil pot dirigir els plans en fase d'alerta o, si el propi pla ho preveu, en fase d'emergència.
• En situacions especialment greus, el president del Govern de l'Aragó pot declarar una “situació d'emergència integral” i assumir directament la direcció de totes les actuacions.

Fases i nivells: de l'alerta a l'evacuació

Segons PLATEAR (capítol 9, operativitat) i PROCINFO:

• Es defineixen fases d'alerta i emergència i nivells d'emergència, en funció de la gravetat, extensió i si la capacitat local o autonòmica resulta suficient.
• L'Ordre AGM/681/2023 concreta els nivells d'alerta per perill d'incendis (verd, groc, taronja, vermell i vermell plus) i preveu actuacions preventives per a situacions de risc molt alt o extrem, incloent que els municipis tinguin identificats albergs i persones vulnerables “en cas d'evacuacions”.

El procediment típic per evacuar un municipi o part d'aquest, d'acord amb aquesta arquitectura, és:

1. Avaluació del risc pels serveis forestals i de protecció civil i emissió d'alertes (NAPIF) en coordinació amb 112 Aragó.
2. Activació de PROCINFO i, si afecta població i diversos riscos, integració en PLATEAR, per decisió de la persona titular del departament competent en protecció civil.
3. Constitució del Centre de Coordinació Operativa (CECOP/CECOPI, segons l'escala) i, al terreny, del Punt de Comandament Avançat, d'acord amb els plans i el Pla Estatal d'Incendis Forestals ([enllaç]).
4. Proposta tècnica d'evacuació des del Punt de Comandament (serveis d'extinció, Guàrdia Civil/Policia, 112), en funció del comportament previst de l'incendi i de la vulnerabilitat del nucli.
5. Decisió formal d'evacuació:
   • Per l'alcalde, si es manté en l'àmbit de risc municipal i no s'ha assumit la direcció autonòmica.
   • Per el director del pla autonòmic o, si escau, pel president del Govern de l'Aragó, quan l'emergència està sota comandament autonòmic.
6. Execució de l'evacuació coordinada a través de Forces i Cossos de Seguretat, serveis d'emergències i voluntariat de protecció civil, utilitzant els albergs i recursos previstos en els plans municipals i en PROCINFO.

Coordinació entre municipi i Comunitat Autònoma

La Llei de Muntanyes de l'Aragó i la publicació autonòmica, juntament amb la Llei 1/2013 de Serveis de Prevenció i Extinció d'Incendis i Salvament, reforcen l'obligació de municipis i serveis d'extinció de coordinar-se en prevenció i resposta. La integració de l'alcalde en els òrgans de direcció del pla autonòmic (consell assessor) està prevista a la pròpia Llei 4/2024, de manera que les decisions d'evacuació es prenen amb participació local, però dins d'una direcció unificada quan l'incendi supera la capacitat municipal.

Altres referències normatives relacionades

Com a context del sistema nacional s'emmarquen també:

• Ordre ECD/1527/2015 i Reial Decret 907/2013, sobre formació en coordinació d'emergències i protecció civil.
• Ordre EFD/659/2024 i Reial Decret 1085/2020, que actualitzen parcialment aquesta formació.
• Ordre TES/1223/2021, sobre mesures laborals després d'emergències de protecció civil.
• Altres disposicions sense incidència directa en l'evacuació, com les ordres sobre monedes de col·lecció (Ordre ECE/1345/2018, Ordre EIC/108/2017) o bases de dades administratives (Resolució de 5 d'agost de 2011).
• Normes sectorials de protecció civil i dades personals, com Resolució de 21 de març de 2023 i les resolucions de l'AEPD de 2023 i 2024 (Emilio Aced 2024, Ángela Ruiz Robles 2024, Emilio Aced 2023, Ángela Ruiz Robles 2023), sense relació directa amb incendis, però integrades en el mateix sistema jurídic.
  En quins nivells d'emergència de PROCINFO o del PLATEAR es sol plantejar l'evacuació de nuclis habitats a l'Aragó? Quin paper concret té l'alcalde i quin marge de decisió conserva quan la Comunitat Autònoma assumeix el comandament de l'emergència per incendi forestal? Quines obligacions de planificació prèvia (plans municipals, identificació d'albergs, cens de persones vulnerables) tenen els ajuntaments aragonesos davant el risc d'incendis forestals?

En l'ordenament espanyol, les competències d'un alcalde en protecció civil s'emmarquen en la distribució general Estat–comunitats autònomes–entitats locals. A nivell estatal, la Llei 7/1985 de Bases de Règim Local i la Llei 17/2015 del Sistema Nacional de Protecció Civil fixen el paper del municipi i de les entitats locals en emergències, mentre que el Reglament d'Organització, Funcionament i Règim Jurídic de les Entitats Locals concreta el funcionament intern en situacions d'urgència. Les comunitats autònomes desenvolupen després amb detall què fa l'alcalde en el seu sistema de protecció civil, però sempre dins d'aquest marc bàsic. A partir d'aquestes normes es pot extreure un esquema general de funcions pròpies, de direcció de serveis municipals i de coordinació amb altres administracions.

Marc normatiu bàsic

Les normes estatals clau són:

• Llei 7/1985, de Bases de Règim Local, que estableix la posició institucional del municipi i regula el funcionament dels òrgans locals (Llei 7/1985).
• Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil, que defineix el sistema, els plans de protecció civil i el paper de comunitats autònomes i entitats locals (Llei 17/2015).
• Reial Decret 2568/1986, que aprova el Reglament d'Organització, Funcionament i Règim Jurídic de les Entitats Locals (ROF), rellevant per a l'adopció d'acords en situacions d'urgència (Reglament d'Entitats Locals).

A aquestes normes s'afegeix la Norma Bàsica de Protecció Civil i diverses directrius bàsiques per riscos específics, que articulen la planificació territorial i especial, en la qual han d'encaixar els plans municipals.

Direcció i coordinació dels serveis municipals

La Llei 17/2015 reconeix que les entitats locals formen part del Sistema Nacional de Protecció Civil i que han desenvolupat “eficaços serveis municipals de protecció civil” integrats en la gestió d'emergències. Sobre aquesta base, se'n desprèn que:

• Els serveis municipals de protecció civil (agrupacions, serveis contra incendis municipals, etc.) actuen dins de l'organització de l'ajuntament, la cúspide política del qual és l'alcalde.
• La pròpia llei preveu que els plans territorials i especials d'àmbit local s'elaborin i aprovin per l'Administració local competent, cosa que a la pràctica situa l'alcalde com a referència política d'aquesta planificació, encara que el detall es concreta en la normativa autonòmica.

L'alcalde, com a president de l'ajuntament, és per tant l'autoritat ordinària de referència per dirigir l'actuació d'aquests serveis municipals en la fase de resposta immediata, d'acord amb l'organització prevista en els plans de protecció civil.

Aprovació i activació de plans municipals

Segons la Llei 17/2015, els Plans de Protecció Civil són l'instrument que fixa el “marc orgànic-funcional” i els mecanismes de coordinació entre administracions. Distingiex entre:

• Plans territorials d'àmbit autonòmic o local, aprovats per “l'Administració competent, autonòmica o local”.
• Plans especials per risc específic, en la seva elaboració i execució participen també les entitats locals.

En el pla local, això es tradueix en què l'ajuntament ha d'aprovar el seu pla territorial o d'actuació municipal i preveure en ell qui l'activa (normalment, l'alcalde o l'òrgan que aquest designi) i quina estructura de comandament s'aplica en cas d'emergència. La concreció d'aquesta competència (què aprova el ple, què ordena l'alcalde, què es delega) es fixa en la combinació de la Llei 7/1985, el ROF i la normativa autonòmica específica.

Mesures urgents, ordres a la població i funcionament dels òrgans

Quant a l'adopció de mesures urgents, el marc general és doble:

• D'una banda, la Llei 17/2015 contempla que els plans de protecció civil estableixin l'esquema de coordinació i de comandament i articulin la resposta immediata, que inclou comunicacions, avisos i mesures de protecció de la població. L'alcalde, com a autoritat local, és qui dóna cobertura política i formal a aquestes decisions en el seu terme municipal.
• D'altra banda, la Llei 7/1985 preveu que, “quan concurrin situacions excepcionals de força major, de greu risc col·lectiu o catàstrofes públiques”, els òrgans col·legiats de les entitats locals puguin reunir-se a distància, apreciada la situació per l'alcalde o president. Això permet mantenir la capacitat de decisió política en plena emergència (Llei 7/1985).

El ROF complementa aquest marc en regular sessions extraordinàries i extraordinàries urgents convocades per l'alcalde “quan l'urgència de l'assumpte no permet” els terminis ordinaris; aquests mecanismes són clau per adoptar acords immediats relacionats amb l'emergència, ja sigui per recursos, contractació urgent o mesures excepcionals.

Coordinació, solidaritat intermunicipal i informació

La Llei 17/2015 subratlla la necessitat de coordinació entre Estat, comunitats autònomes i entitats locals, i preveu que l'Estat col·labori amb les entitats locals facilitant recursos en emergències no declarades d'interès nacional. Alhora, la Llei 7/1985 permet que, després d'una emergència civil per catàstrofes naturals o humanes amb greus danys, les entitats locals aportin mitjans humans i materials a altres municipis afectats, “en raó de la protecció dels interessos públics i l'aplicació del principi de solidaritat”. Aquesta decisió correspon als òrgans competents de l'entitat local, entre els quals l'alcalde és la figura central.

A més, la Llei 17/2015 dissenya una Xarxa Nacional d'Informació sobre Protecció Civil i una Xarxa d'Alerta, en les quals les entitats locals han de canalitzar dades sobre emergències i rebre avisos. L'alcalde és l'autoritat local que assumeix la responsabilitat política que aquesta informació s'emet i s'utilitzi per alertar correctament la població segons els protocols establerts.

L'accés a ajudes estatals per danys causats per incendis forestals es recolza en un marc comú de protecció civil i subvencions d'emergència. Amb caràcter general, els danys han de procedir d'un succés que tingui la consideració d'emergència o catàstrofe i, en molts casos, d'una zona declarada «afectada greument per una emergència de protecció civil» conforme a la Llei 17/2015. Les ajudes es dirigeixen tant a persones i famílies (danys personals, habitatge i estris), com a explotacions agràries, petites empreses i administracions públiques. Són compatibles amb assegurances i indemnitzacions, però només fins al límit del valor real del dany.

Marc normatiu bàsic

Els requisits generals s'extreuen de tres blocs normatius:

• Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil, que regula la declaració de «zona afectada greument per una emergència de protecció civil» i les mesures de recuperació associades, incloses ajudes econòmiques i fiscals (Llei 17/2015).
• Reial Decret 307/2005, que fixa el règim general de subvencions per emergències o catàstrofes (cobreix incendis forestals) i el procediment de concessió (Reial Decret 307/2005).
• Reials decrets-llei singulars (per exemple, el Reial Decret-llei 11/2019), que apliquen aquest esquema a episodis concrets (incendis, DANA, etc.) i concreten terminis i quanties.

Requisits generals sobre el dany

Tipus de danys coberts

Segons la Llei 17/2015 i el Reial Decret 307/2005, els incendis forestals poden donar lloc a ajudes per:

• Danys personals: defunció i incapacitat absoluta i permanent.
• Danys en habitatge habitual i estris de primera necessitat.
• Danys en establiments industrials, mercantils, turístics, agraris i de serveis, normalment petites empreses (fins a 50 empleats, segons Reial Decret 307/2005).
• Danys en produccions i explotacions agrícoles, ramaderes i forestals, regulats en cada reial decret-llei específic (per exemple, el Reial Decret-llei 11/2019).
• Danys en infraestructures municipals i serveis públics de corporacions locals (carreteres, xarxes, equipaments bàsics).

La Llei 17/2015 exigeix que els danys materials siguin “certs, avaluables econòmicament i referits a béns que comptin amb la cobertura d'una assegurança, pública o privada”. La taxació pot fer-la el Consorci de Compensació d'Assegurances o serveis tècnics públics.

Compatibilitat amb assegurances i indemnitzacions

La Llei 17/2015 i el Reial Decret 307/2005 estableixen que:

• Les ajudes tenen caràcter subsidiari i complementari respecte d'altres sistemes de cobertura (assegurances privades, Consorci de Compensació d'Assegurances, altres ajudes públiques).
• Són compatibles amb aquestes indemnitzacions, però la suma de totes no pot superar el valor del dany efectiu.

Qui pot ser beneficiari

El Reial Decret 307/2005 concreta els beneficiaris tipus:

• Unitats familiars o de convivència econòmica amb danys personals o materials (habitatge/estris), ponderant l'ajuda segons la seva situació econòmica.
• Persones físiques o jurídiques titulars d'establiments mercantils, industrials o de serveis amb menys de 50 empleats, els béns afectats a l'activitat dels quals hagin resultat danyats.
• Titulars d'explotacions agrícoles i ramaderes, amb pèrdues rellevants en producció o elements no assegurables, conforme a cada reial decret-llei sectorial (com el Reial Decret-llei 11/2019).
• Corporacions Locals que acreditin escassetat de recursos per assumir despeses d'emergència i reparació d'infraestructures.
• Comunitats de propietaris amb danys en elements comuns que afectin la seguretat i funcionalitat de l'immoble.
• Persones físiques o jurídiques que, requerides per l'autoritat competent, hagin prestat serveis personals o aportat béns durant l'emergència.

Declaració de zona afectada i activació de mesures

La Llei 17/2015 preveu que el Consell de Ministres declari una «zona afectada greument per una emergència de protecció civil» quan els danys personals o materials alteren greument les condicions de vida o paralitzen serveis essencials. Aquesta declaració pot ser sol·licitada per les administracions afectades i va acompanyada d'un catàleg de mesures, entre elles:

• Ajudes a particulars per habitatge i estris.
• Compensacions a corporacions locals per despeses i danys en infraestructures.
• Ajudes a empreses i explotacions agràries i forestals.
• Beneficis fiscals (IBI, IAE, taxes de trànsit, IRPF) i mesures laborals i de Seguretat Social.

No obstant això, la pròpia Llei 17/2015 permet concedir ajudes fins i tot sense declaració formal de zona afectada, a través del règim general del Reial Decret 307/2005, quan s'acrediti una situació d'emergència o catàstrofe.

Terminis i procediment

• El Reial Decret 307/2005 fixa, amb caràcter general, un termini d'un mes des de la finalització dels fets causants per presentar la sol·licitud davant la Delegació o Subdelegació del Govern.
• Reials decrets-llei específics, com el Reial Decret-llei 11/2019, han ampliat el termini a dos mesos per a determinades ajudes, per la qual cosa sempre cal atendre la norma específica de l'episodi.
• S'exigeix aportar documentació acreditativa de la titularitat dels béns (rebuts d'IBI, escriptures, contractes), informes de danys i, si escau, certificacions de l'entitat asseguradora sobre la indemnització i la franquícia.

Mesures laborals i d'atur vinculades a l'incendi

En zones declarades greument afectades per incendis forestals, també s'activen mesures laborals i d'atur de l'article 24.2.b) de la Llei 17/2015, desenvolupades per l'Ordre TES/443/2022:

• Consideració de força major per ERTO per suspensió o reducció de jornada derivats de l'incendi.
• Possibilitat de percebre prestació per atur encara que no es tingui cotització suficient i sense consumir períodes màxims de dret.

Aquestes mesures no són ajudes patrimonials directes, però completen la xarxa de protecció estatal després de grans incendis forestals.