Terremot a Granada: la Junta activa la fase d'emergència i Moreno demana calma

Segons la legislació autonòmica andalusa, després de l'activació de la fase d'emergència (en el Pla Territorial d'Emergències de Protecció Civil d'Andalusia, PTEAnd) en una determinada “situació operativa 1”, la Junta d'Andalusia ha de seguir un conjunt de tràmits i protocols que es recolzen, fonamentalment, en la Llei 2/2002, de 11 de novembre, de Gestió d'Emergències a Andalusia i en el propi PTEAnd, aprovat pel Decret 69/2024, de 4 de març. La Llei 2/2002 estableix el marc orgànic i funcional; el PTEAnd concreta els nivells i situacions operatives i els procediments detallats.

La Llei 2/2002 defineix la gestió d'emergències com el conjunt d'accions públiques i privades dirigides a protegir la vida, la integritat física i els béns davant situacions de greu risc, catàstrofe, calamitat pública i també davant emergències no catastròfiques que exigeixen coordinació multisectorial. Aquesta Llei configura el sistema andalús de protecció civil, els diferents tipus de plans (territorial, especials, específics i d'autoprotecció) i les autoritats competents. El Pla Territorial d'Emergència d'Andalusia es concep com a pla director i de resposta regional, aprovat pel Consell de Govern, que fixa el desplegament territorial i serveix de marc per a la resta de plans (municipals, especials i específics).

L'activació d'una fase d'emergència (inclosa la situació operativa 1) pressuposa, d'acord amb la Llei 2/2002, la activació formal del pla corresponent per l'autoritat prevista en ell. En el cas del PTEAnd, l'activació s'atribueix a les autoritats de protecció civil de la Junta (Conselleria competent i òrgans territorials), en funció de la gravetat i de l'àmbit territorial afectat. Quan l'evolució de l'emergència ho aconsella, la Llei preveu la possible activació d'un pla d'àmbit superior, seguint els procediments establerts en el propi PTEAnd i en els altres plans integrats.

Una conseqüència immediata de l'activació de la fase d'emergència és la posada en funcionament plena del Centre de Coordinació d'Emergències d'Andalusia, creat per la Llei 2/2002 com a centre de comunicacions i gestió. Entre les funcions que la Llei li assigna hi ha: la recepció d'avisos i prediccions, la coordinació dels mitjans i recursos de la Junta i la seva interfície amb els d'altres administracions, la seva actuació com a centre de coordinació operatiu segons el PTEAnd i el suport als centres de coordinació operativa locals. Operativament, aquesta activació s'articula a través del sistema 112 i dels protocols de coordinació aprovats per la Conselleria competent.

En paral·lel, la normativa autonòmica obliga a establir protocols de coordinació operativa que fixen els procediments de notificació, la direcció de les operacions, les mesures a adoptar i els criteris de mobilització de mitjans i recursos. Un cop declarada la fase d'emergència, situació operativa 1, aquests protocols determinen com s'ha d'avisar ajuntaments, entitats supramunicipals, delegacions territorials de la Junta i, si escau, a l'Administració General de l'Estat. La Llei 2/2002 insisteix que la coordinació efectiva entre Junta i entitats locals es canalitza, en situació de pla activat, a través del Centre de Coordinació d'Emergències d'Andalusia i dels centres de coordinació operativa locals.

Quant al mando i la direcció, la Llei atribueix al titular de la Conselleria competent en matèria de protecció civil funcions de direcció en el PTEAnd i en els plans especials, incloent la capacitat de requerir informació i participació a altres subjectes públics i privats, establir serveis propis d'intervenció i promoure mapes de riscos i catàlegs de recursos. El Consell de Govern, per la seva banda, conserva la competència per declarar emergències d'interès general d'Andalusia i fixar les mesures especials aplicables, sobre la base de la qual el Decret 69/2024 estableix el contingut i efectes d'aquesta declaració i aprova el PTEAnd (la seva correcció d'errors es pot consultar al BOJA: correcció d'errors del Decret 69/2024).

L'activació de la fase d'emergència comporta també obligacions específiques d'informació a la població. La Llei 2/2002 reconeix el dret dels ciutadans a rebre informació sobre els riscos que puguin afectar-los, les conseqüències previsibles i les mesures d'autoprotecció, i estableix el deure dels mitjans de comunicació de difondre gratuïtament els avisos i instruccions de les autoritats de protecció civil, indicant la seva procedència. Dins del PTEAnd, això es tradueix en l'activació dels mecanismes d'informació pública (normalment, un gabinet d'informació o òrgan equivalent) coordinats des de la direcció del pla i el Centre de Coordinació d'Emergències.

Finalment, la Llei imposa un deure general de col·laboració a ciutadans, entitats i serveis operatius, i preveu convenis i acords entre Administracions per a la mobilització de recursos. La coordinació amb l'Administració General de l'Estat es regeix per la normativa bàsica de protecció civil i pels instruments de cooperació interadministrativa, de manera que, en funció de la gravetat i extensió, la Junta comunica la situació i sol·licita, si escau, el suport estatal o l'activació de plans estatals, sense perjudici que l'Estat pugui declarar, si procedeix, una emergència d'interès nacional. El text consolidat de la Llei 2/2002 es pot consultar al BOE: Llei 2/2002, de Gestió d'Emergències a Andalusia.

L'Estatut d'Autonomia per a Andalusia no conté un capítol específic sobre “gestió d'emergències” atribuït al president de la Junta, però sí defineix unes funcions generals de la Presidència que són les que, en la pràctica, li donen el seu paper central en protecció civil i emergències. Aquestes competències operen sobretot a través de la direcció del Govern andalús, de la coordinació de l'Administració autonòmica i de la representació de la Comunitat i de l'Estat a Andalusia.

1. Direcció del Govern i de l'Administració

L'Estatut estableix que “el President o Presidenta de la Junta dirigeix i coordina l'activitat del Consell de Govern, coordina l'Administració de la Comunitat Autònoma”. Aquesta clàusula general és clau per a emergències:

• En una crisi (incendis forestals, inundacions, crisis sanitàries, etc.) el president exerceix la direcció política general de la resposta, en ser qui marca les prioritats al Consell de Govern.
• La referència a la coordinació de l'Administració autonòmica l'habilita per ordenar i alinear l'actuació de conselleries i agències implicades (per exemple, Interior, Salut, Medi Ambient, Serveis Socials), integrant els diferents plans sectorials d'emergència.

A més, l'Estatut indica que el president designa i separa els Consellers. Això significa que:

• Decideix la configuració de l'equip responsable de la protecció civil i emergències (quina conselleria assumeix aquestes matèries i qui la dirigeix).
• Pot reestructurar el Govern o rellevar responsables polítics si la gestió d'una emergència ho aconsella políticament.

2. Representació de la Comunitat i de l'Estat

El mateix precepte estatutari atribueix al president la “suprema representació de la Comunitat Autònoma” i la “ordinària de l'Estat a Andalusia”. Ambdues dimensions són especialment rellevants en la gestió d'emergències:

• Com a màxima representació d'Andalusia, és la cara política de la resposta autonòmica: assumeix la comunicació institucional, informa la ciutadania i coordina políticament els diferents nivells territorials andalusos.
• Com a representant ordinari de l'Estat a Andalusia, és la peça clau en la coordinació amb l'Administració General de l'Estat quan una emergència supera l'àmbit estrictament autonòmic (per exemple, activació de la Unitat Militar d'Emergències, ajudes estatals, declaració de zones afectades greument, etc.).

Tot i que l'Estatut no detalla pas a pas aquests mecanismes, aquesta doble representació justifica que el president lideri les relacions intergovernamentals necessàries en situacions de catàstrofe o risc greu.

3. Funcions executives delegables en emergències

L'Estatut preveu també que el president “podrà delegar temporalment funcions executives pròpies en un dels Vicepresidents o Consellers”. En clau d'emergències, això permet:

• Designar un “responsable polític operatiu” (normalment un vicepresident o conseller competent en seguretat o interior) a qui s'encarregui la gestió diària de l'emergència, mantenint el president la direcció política i la supervisió general.
• Assegurar la continuïtat de la direcció de l'Executiu fins i tot si el president està absent o concentrat en tasques de coordinació exterior o de representació institucional.

4. Consultes populars sobre qüestions d'interès general

L'Estatut també recull que el president pot proposar la celebració de consultes populars en l'àmbit de la Comunitat Autònoma sobre qüestions d'interès general en matèries autonòmiques o locals, d'acord amb la legislació estatal aplicable.

No és una competència de “gestió immediata” de l'emergència, però sí pot tenir rellevància en la fase de prevenció o de reconstrucció, per exemple per recollir l'opinió ciutadana sobre grans plans d'ordenació territorial, infraestructures de protecció davant inundacions o reordenació de zones de risc després d'una catàstrofe.

5. Absència d'una clàusula específica de “declaració d'emergència”

L'Estatut d'Autonomia, tal com està redactat, no atribueix expressament al president una competència específica per “declarar” estats d'emergència o catàstrofe amb la mateixa formulació que la Constitució reserva al Govern de l'Estat en els estats d'alarma, excepció i setge.

A Andalusia, les facultats concretes de declaració de situacions d'emergència de protecció civil, activació de plans i mando sobre els serveis autonòmics s'articulen fonamentalment a través de la legislació sectorial autonòmica sobre emergències i protecció civil. Tanmateix, fins i tot en aquest marc, les normes desenvolupen i pressuposen les funcions estatutàries ja citades: direcció del Govern, coordinació administrativa i representació institucional del president.

6. Síntesi

En resum, segons l'Estatut d'Autonomia, les competències del president de la Junta rellevants per a emergències no apareixen com un catàleg separat, sinó que deriven de les seves atribucions generals:

• Dirigir i coordinar l'acció del Consell de Govern.
• Coordinar l'Administració de la Comunitat Autònoma.
• Designar i cessar consellers, inclosa l'estructura política responsable de protecció civil.
• Ostentar la suprema representació d'Andalusia i la representació ordinària de l'Estat a la Comunitat.
• Podar delegar temporalment funcions executives pròpies en vicepresidències o conselleries.
• Proposar consultes populars sobre qüestions d'interès general, també vinculades a polítiques de prevenció o reconstrucció després d'emergències.

Aquestes previsions configuren la base estatutària de la posició de Juanma Moreno, com a president de la Junta, en la gestió d'emergències a Andalusia.

La gestió d'emergències sísmicas a Andalusia es recolza en un marc mixt: normativa bàsica estatal de protecció civil i planificació davant el risc sísmic, i normativa autonòmica andalusa de gestió d'emergències i protecció civil, que desenvolupa i aplica aquestes directrius en el seu territori.

1. Normativa estatal bàsica en protecció civil

El pilar general és la Llei 17/2015, de 9 de juliol, del Sistema Nacional de Protecció Civil (BOE-A-2015-7730), que configura la protecció civil com un servei públic integrat en la seguretat nacional i fixa:

• La distribució de competències entre Estat, comunitats autònomes i entitats locals.
• Els plans de protecció civil com a instruments d'organització i resposta davant emergències (plans estatals, territorials autonòmics i locals, plans especials per riscos específics i plans d'autoprotecció).
• L'obligació de planificar davant riscos naturals que poden incloure els terremots, així com la coordinació del Sistema Nacional de Protecció Civil.

Sobre aquesta base legal s'articula la resta de la planificació: directrius bàsiques de riscos concrets (com el risc sísmic) i plans estatals davant aquests riscos, que serveixen de marc als plans autonòmics.

2. Planificació estatal específica davant el risc sísmic

De forma específica per als terratrèmols, la regulació estatal clau és:

• Directriu Bàsica de Planificació de Protecció Civil davant el Risc Sísmic, aprovada per Acord del Consell de Ministres de 7 d'abril de 1995 i publicada mitjançant la Resolució de 5 de maig de 1995, de la Secretaria d'Estat d'Interior (BOE-A-1995-12364). Aquesta directriu:
  • Estableix els requisits mínims que han de complir els plans especials de protecció civil davant risc sísmic (fonaments, estructura, organització, criteris operatius, coordinació).
  • Obliga a elaborar plans especials a les comunitats autònomes amb àrees de perillositat sísmica.
  • Inclou un mapa de perillositat sísmica i defineix les zones que requereixen planificació; entre elles, totes les províncies andaluses (Almeria, Cadis, Còrdova, Granada, Huelva, Jaén, Màlaga i Sevilla).
• Acord del Consell de Ministres de 16 de juliol de 2004, publicat per Resolució de 17 de setembre de 2004 (BOE-A-2004-17005), que modifica la Directriu bàsica sísmica per adaptar el mapa de perillositat i la relació de municipis a la nova Norma de Construcció Sismorresistent NCSE-02.
• Pla Estatal de Protecció Civil davant el Risc Sísmic, aprovat per Acord del Consell de Ministres de 26 de març de 2010 i publicat per Resolució de 29 de març de 2010, de la Subsecretaria (BOE-A-2010-5661). Aquest pla:
  • Defineix l'organització i els procediments d'actuació dels recursos i serveis estatals davant emergències sísmicas d'interès nacional.
  • Regula els mecanismes de suport de l'Estat als plans autonòmics quan aquests ho requereixin o no disposin de capacitat suficient.
  • Integra els diferents nivells de planificació (estatal, autonòmic i local).

Aquestes normes estatals són d'aplicació a tot el territori, inclosa Andalusia, i marquen el model mínim que han de respectar els plans autonòmics i municipals.

3. Normativa autonòmica andalusa

En l'àmbit andalús, la norma marc és la Llei 2/2002, de 11 de novembre, de Gestió d'Emergències a Andalusia (BOE-A-2002-24156), que:

• Configura un sistema integrat de resposta davant emergències a Andalusia, amb especial atenció a les de greu risc, catàstrofe o calamitat pública.
• Defineix la tipologia de plans d'emergència (art. 10): plans territorials, plans especials, plans d'emergència interior o d'autoprotecció i plans sectorials.
• Estableix que el Pla Territorial d'Emergència d'Andalusia (PTEAnd) és el pla director que:
  • Fixa la resposta regional davant emergències generals.
  • Desenvolupa les directrius i requisits per a l'elaboració i homologació de tots els altres plans (inclosos els especials per riscos específics com el sísmic).
• Disposa que els plans especials d'emergència s'elaboren per als riscos regulats per una directriu bàsica estatal (art. 13.1), cosa que inclou expressament el risc sísmic recollit en la Directriu bàsica de 1995.
• Atribueix al Consell de Govern l'aprovació del Pla Territorial d'Emergència d'Andalusia i dels plans especials (art. 20), i a la conselleria competent en protecció civil l'elaboració d'aquests plans i la direcció prevista en ells.

Aquesta estructura es pot veure de forma anàloga en altres riscos naturals: per exemple, el Decret 127/2023, de 12 de juny, pel qual s'aprova el Pla d'Emergència davant el risc de maremots a Andalusia (BOJA 114/2023) desenvolupa en l'àmbit andalús la directriu i el pla estatal davant maremots, amb la mateixa lògica que s'aplica al risc sísmic.

4. Articulació en la pràctica a Andalusia

En síntesi, la gestió d'emergències sísmicas a Andalusia es regula per:

• La Llei 17/2015 i la planificació estatal (Directriu bàsica i Pla Estatal de Protecció Civil davant el Risc Sísmic), que fixen el marc mínim comú i els mecanismes d'actuació de l'Estat.
• La Llei 2/2002, de Gestió d'Emergències a Andalusia, que organitza el sistema andalús d'emergències i protecció civil, i preveu:
  • Un Pla Territorial d'Emergència d'Andalusia com a pla director.
  • Plans especials autonòmics per a riscos concrets —entre ells el sísmic—, elaborats conforme a la Directriu bàsica estatal i homologats a la Comissió Nacional de Protecció Civil.

Sobre aquest entramat s'insereixen els plans municipals d'emergència i els plans d'autoprotecció d'infraestructures crítiques, completant la xarxa normativa i operativa davant terratrèmols a Andalusia.