La desconfiança en la Justícia s'instal·la en l'opinió pública

Per reformar de manera àmplia el sistema judicial a Espanya, els tràmits parlamentaris dependran del “nivell” de la reforma. Si es limita a canviar lleis orgàniques judicials (com la LOPJ o normes sobre el CGPJ, planta i demarcació, etc.), n'hi haurà prou amb el procediment legislatiu ordinari per a lleis orgàniques, amb majoria absoluta del Congrés. Si es pretén tocar el disseny constitucional del Poder Judicial (per exemple, el Títol VI o la configuració constitucional del CGPJ), serà necessària una reforma constitucional amb majories qualificades i fins i tot referèndum. A més, hi ha marges d'ajust mitjançant lleis ordinàries, reials decrets-llei o iniciatives no normatives, però sempre respectant el marc constitucional i orgànic.

1. Reforma mitjançant lleis orgàniques de l’àmbit judicial

El sistema judicial espanyol està fortament desenvolupat a través de lleis orgàniques. Tota reforma substancial de l’organització, funcionament i estatut bàsic de jutges i magistrats sol articular-se mitjançant aquest tipus de normes.

El procediment general és el següent:

En primer lloc, el text pot entrar a les Corts com a projecte de llei orgànica (iniciativa del Govern) o com a proposició de llei orgànica (iniciativa de grups parlamentaris, Senat, comunitats autònomes o, si escau, iniciativa legislativa popular si compleix els requisits). Si és projecte del Govern, ha d’aprovar-se abans en Consell de Ministres.

Al Congrés dels Diputats, se celebra un debat de totalitat (si ho sol·liciten els grups) i, si es supera, el text passa a la comissió competent (normalment Justícia). Segons la informació general sobre comissions, allà es:

– Analitza el text amb més detall.
– Presenten i voten esmenes dels grups parlamentaris.
– Elabora un dictamen que recull les modificacions aprovades.

Aquest dictamen torna al Ple del Congrés, on es debaten i voten les esmenes mantingudes i el conjunt del text. Per aprovar una llei orgànica s’exigeix majoria absoluta del Congrés en la votació final sobre el conjunt, és a dir, almenys la meitat més un de tots els diputats.

Aprovada al Congrés, el text passa al Senat, on es repeteix la lògica: presa en consideració, treball en comissió, esmenes i votació en Ple. El Senat pot aprovar el text tal qual, introduir esmenes o vetar-lo. Si hi ha canvis o veto, el Congrés té l’última paraula, podent acceptar o rebutjar les modificacions del Senat i aixecant el veto amb la majoria que correspongui.

Finalment, la llei orgànica s’envia al Rei per a la seva sanció i promulgació i es publica al BOE. A partir d’aquí, una reforma profunda del sistema judicial pot incloure disposicions transitòries, canvis en òrgans de govern del Poder Judicial, reordenació d’òrgans jurisdiccionals, etc.

2. Reformes que exigeixen reforma constitucional

Si la reforma afecta aspectes regulats a la Constitució (p. ex., principis bàsics del Poder Judicial, estructura del CGPJ constitucionalment fixada o elements del Títol VI), és necessària una reforma constitucional. Els procediments estan taxats i requereixen majories reforçades.

En el procediment ordinari de reforma (article 167 CE), la iniciativa pot partir de Govern, Congrés, Senat o assemblees autonòmiques. El text es tramita al Congrés i Senat de forma similar a una llei, però l’aprovació exigeix una majoria de tres cinquens en ambdues Càmeres. Si no hi ha acord, es crea una comissió mixta Congrés–Senat per presentar un text de consens, que de nou ha d’aconseguir aquestes majories. Si encara així no s’aconsegueixen, el Congrés pot aprovar la reforma per dos terços.

En aquest supòsit, una desena part dels membres de qualsevol de les Càmeres pot sol·licitar que la reforma sigui sotmesa a referèndum per a la seva ratificació. Hi ha, a més, un procediment agreujat (article 168 CE) per a certes parts nuclears de la Constitució, amb exigència de dos terços en ambdues Càmeres, dissolució, noves eleccions i ratificació en referèndum; si la reforma judicial toqués aquests títols, caldria seguir aquest cau.

3. Altres vies normatives i polítiques

Al costat de les grans reformes, poden adoptar-se canvis judicials mitjançant:

– Lleis ordinàries, aprovades per majoria simple al Congrés (més vots a favor que en contra), sempre que no invaïxin matèries reservades a llei orgànica o a la pròpia Constitució.
– Reials decrets-llei, que el Govern pot dictar en casos d’extraordinària i urgent necessitat, però que han de ser convalidats després pel Congrés i no poden afectar el “règim de les institucions bàsiques de l’Estat” ni drets fonamentals en sentit estricte. El seu ús per a reformes estructurals del sistema judicial és molt controvertit.
– Proposicions no de llei, mocions o resolucions, que no tenen força normativa, però serveixen per fixar posicions polítiques, instar el Govern a presentar projectes de llei o marcar fulls de ruta per a futures reformes judicials.

En conjunt, una reforma àmplia i estable del sistema judicial a Espanya sol requerir combinar aquests instruments: canvis constitucionals si cal, reformes de lleis orgàniques per articular el nou model i ajustos per lleis ordinàries, evitant forçar la figura del decret-llei més enllà de supòsits puntuals i urgents.

La Constitució espanyola atribueix al president del Govern un paper central en el sistema polític, però en la informació disponible no apareix el text constitucional ni un desenvolupament directe i específic de les seves competències. Per això no és possible oferir, amb base en les fonts consultades, un llistat exhaustiu i tècnicament tancat de funcions article per article. Sí que es pot explicar, de forma general i prudent, que el president és l’autoritat que dirigeix l’acció del Govern, coordina els ministres i respon políticament davant el Congrés dels Diputats. També es col·loca en una posició clau en la relació entre Govern, Corona i Corts Generals.

1. Direcció política del Govern

En els sistemes parlamentaris com l’espanyol, el president del Govern exerceix la direcció de la política general. Això implica, de forma general, marcar les grans línies de la política interior (reformes legislatives, orientació econòmica i social, prioritats pressupostàries) i coordinar l’acció dels diferents ministeris perquè responguin a un programa comú. El president decideix l’agenda política de l’Executiu i fixa les prioritats d’actuació davant les Corts i davant l’opinió pública.

En l’àmbit de la política exterior, la capçalera del Govern assumeix també un paper de direcció i coordinació, en col·laboració amb el ministre d’Afers Exteriors i la resta de l’acció diplomàtica. En la pràctica, això es tradueix en la participació en cimeres internacionals, la definició de posicions de l’Estat a la Unió Europea i altres fòrums, i l’aprovació d’acords internacionals que posteriorment es sotmeten al control parlamentari quan així ho exigeix la Constitució.

2. Relació amb l’Administració civil i militar

La figura del president del Govern està situada al cim de l’Administració de l’Estat. De manera general, encapçala l’administració civil i militar, encara que el detall de l’estructura (ministres de Defensa, Interior, etc.) i les relacions concretes entre òrgans es fixen en la normativa de desenvolupament. Des d’una perspectiva constitucional bàsica, el president assegura la unitat de direcció de l’aparell administratiu, de manera que l’actuació dels diferents departaments respongui a una línia governamental coherent.

En el terreny militar, la Constitució reserva al Rei el comandament suprem de les Forces Armades, però l’orientació política de la defensa nacional, l’organització de la política de seguretat i la conducció ordinària d’aquestes polítiques es canalitzen a través del Govern, encapçalat pel president. Aquesta dualitat reflecteix la separació entre la capçalera simbòlica de l’Estat i la direcció política efectiva.

3. Relació amb el Parlament i responsabilitat política

El president del Govern, en un règim parlamentari, està sotmès a la confiança del Congrés dels Diputats. En termes generals, això es tradueix en dos grans mecanismes: la possibilitat que el president plantegi una qüestió de confiança, i la facultat de la Cambra de presentar i votar una moció de censura. Ambdós són instruments que permeten comprovar si continua existint una majoria parlamentària que doni suport a l’Executiu.

La Constitució també articula la forma en què el president resulta investit, a partir de la proposta que formula el cap de l’Estat al Congrés, i els efectes de la pèrdua de la confiança parlamentària, tant per rebuig d’una qüestió de confiança com per aprovació d’una moció de censura. Aquests mecanismes vinculen directament la continuïtat del president amb la voluntat majoritària de la Cambra Baixa.

4. Relació amb la Corona i altres facultats

En la informació disponible no apareix el detall concret de les competències del president en relació amb el Rei (com la proposta de nomenament o les contrasignatures de determinats actes), ni sobre altres poders específics com la dissolució de les Corts, la convocatòria d’eleccions generals o la gestió constitucional dels estats d’alarma, excepció i setge. Tampoc es recullen, amb base en text constitucional, les regles sobre nomenament i cessament de ministres o el règim de responsabilitat política del Govern en el seu conjunt.

Per tant, des d’un punt de vista estrictament recolzat en les fonts consultades, només es pot afirmar en termes generals que el president del Govern és la figura que dirigeix l’acció de l’Executiu, coordina la política interior i exterior i respon políticament davant el Congrés. Per a una anàlisi article per article de la Constitució (incloent els preceptes concrets que regulen investidura, confiança parlamentària, dissolució de les Corts, estats de crisi i relació amb la Corona) seria necessari acudir directament al text de la Constitució espanyola de 1978 o a comentaris doctrinals específics, que no figuren en les informacions disponibles.

A Espanya la imparcialitat i el funcionament de la Justícia descansen en un nucli de normes constitucionals i en diverses lleis orgàniques i processals que regulen l’organització dels tribunals, l’estatut de jutges i fiscals i les garanties del procés. La referència bàsica és la Constitució Espanyola, desenvolupada principalment per la Llei Orgànica del Poder Judicial. Al seu voltant se situen les lleis d’enjudiciament (civil, penal, contenciós-administrativa, social), l’Estatut del Ministeri Fiscal, la Llei Orgànica del Tribunal Constitucional i la normativa sobre el Consell General del Poder Judicial i l’Oficina Judicial. Tot aquest bloc configura el marc jurídic que ha d’assegurar independència, imparcialitat i tutela judicial efectiva.

1. Constitució i arquitectura general del Poder Judicial

La base és la Constitució Espanyola, que proclama la independència judicial, la unitat jurisdiccional, la submissió exclusiva a la llei i el dret a la tutela judicial efectiva. Sobre aquesta base s’aprova la Llei Orgànica 6/1985, de 1 de juliol, del Poder Judicial, norma central que organitza els jutjats i tribunals, regula la carrera judicial, l’estatut de jutges i magistrats i el Consell General del Poder Judicial (CGPJ).

La LOPJ ha estat objecte de nombroses reformes que incideixen tant en l’organització judicial com en el govern dels jutges, entre elles: Llei Orgànica 4/2013, de reforma del Consell General del Poder Judicial, Llei Orgànica 19/2003 i Llei Orgànica 2/2001, entre d’altres. També s’han aprovat correccions tècniques, com la Correcció d’errors de la LOPJ.

2. Procés judicial: lleis d’enjudiciament

La imparcialitat es garanteix també a través de les regles del procés. En l’àmbit civil, la norma bàsica és la Llei 1/2000, de 7 de gener, d’Enjudiciament Civil, reformada per la Llei 42/2015 i afectada per normes com el Reial Decret-llei 4/2024. La seva correcció d’errors es va publicar a la resolució de 14 d’abril de 2000.

En l’àmbit penal regeix la Llei d’Enjudiciament Criminal de 1882, successivament modificada per, entre altres, la Llei 2/2020, de 27 de juliol, la Llei Orgànica 7/2002, la Llei Orgànica 2/1998, la Llei Orgànica 4/1988 o la Llei 4/1984, que van introduint garanties reforçades per a defensa, investigació i judici.

En la jurisdicció contenciós-administrativa, la norma clau és la Llei 29/1998, reguladora de la Jurisdicció Contenciós-Administrativa, modificada, entre altres, per la Llei Orgànica 4/2003 i per la Llei 37/2011, de mesures d’agilització processal. La seva constitucionalitat ha estat objecte de qüestions davant el Tribunal Constitucional, com es recull en resolucions n.º 2918-2005, 3068-2004 o 7144-2003.

La jurisdicció social es regeix per la Llei 36/2011 (no llistada explícitament, però citada en diverses decisions), la constitucionalitat de la qual s’ha examinat, per exemple, en la qüestió interna d’inconstitucionalitat 1393-2018 i en la Sentència 72/2018 del Tribunal Constitucional, relativa al control judicial de les resolucions dels lletrats de l’Administració de Justícia. En paral·lel, l’organització d’assumptes no contenciosos es recolza en la Llei 15/2015, de la Jurisdicció Voluntària, corregida per resolució d’errors i modificada per la Llei 4/2017.

3. Ministeri Fiscal i Tribunal Constitucional

La imparcialitat del Ministeri Fiscal s’articula mitjançant la Llei 50/1981, Estatut Orgànic del Ministeri Fiscal, desenvolupada pel Reial Decret 545/1983 i reformada per la Llei 12/2000, la Llei 14/2003 i la Llei 24/2007. Aquestes normes regulen el seu estatut, dependència jeràrquica, funcions en defensa de la legalitat i garanties internes.

El control últim de les lleis i la protecció reforçada de drets fonamentals correspon al Tribunal Constitucional, regulat per la Llei Orgànica 2/1979, del Tribunal Constitucional, modificada successivament per, entre altres, la Llei Orgànica 1/2000, la Llei Orgànica 6/2007, la Llei Orgànica 1/2010 i la Llei Orgànica 15/2015. Les decisions del Tribunal incideixen directament en el disseny de garanties processals, com mostra la citada STC 72/2018 o, en un altre àmbit, la STC 164/2025.

4. Consell General del Poder Judicial i Oficina Judicial

El CGPJ es governa reglamentàriament mitjançant acords com el Reglament d’Organització i Funcionament del CGPJ (Acord de 22 d’abril de 1986), la seva correcció es va publicar el 1986 i ha estat parcialment substituït per reglaments posteriors (per exemple, el Reglament 1/2010). Altres acords rellevants per a la carrera judicial i òrgans de govern de tribunals són l’ Acord de 7 de juny de 1995 i les seves modificacions, com l’ Acord de 20 de març de 1996 o l’ Acord de 5 de setembre de 1995.

Finalment, la modernització organitzativa es recolza en la Llei 13/2009, de reforma de la legislació processal per a la implantació de la nova Oficina judicial, que redistribueix funcions entre jutges, lletrats de l’Administració de Justícia i personal. Aquest personal es regeix, entre altres normes, pel Reial Decret 1451/2005. La implantació pràctica de la nova oficina s’ha concretat recentment en resolucions com la Resolució de 5 de març de 2025 sobre disseny de l’Oficina Judicial per a tribunals col·legiats.

A aquest marc s’hi afegeixen normes sectorials i sentències constitucionals que van ajustant l’equilibri entre independència judicial, eficiència organitzativa i drets dels justiciables.