Enquesta crisi de Ceuta: el 82% apoya militaritzar la frontera amb Marroc i el 72% de votants del PSOE també ho demana, segons Sigma Dos

En l'ordenament espanyol no existeix una figura jurídica específica anomenada “militaritzar una frontera”. El que sí que hi ha són diferents marcs legals per: el control ordinari de fronteres per forces de seguretat, el suport puntual de les Forces Armades, i els estats d'alarma, excepció i setge, que poden implicar poders reforçats i un paper central del militar. En la majoria de supòsits el Govern pot desplegar mitjans militars sense una autorització parlamentària prèvia, però sempre sota control polític de les Corts. Només en escenaris extrems (estat d'excepció o setge, o missions a l'exterior) s'exigeix un acte formal del Congrés amb majories específiques.

1. Control “normal” de fronteres: seguretat interior

En situació ordinària, el control de fronteres és una funció de les Forces i Cossos de Seguretat de l'Estat, no de les Forces Armades. La Llei Orgànica 2/1986 de Forces i Cossos de Seguretat i la Llei Orgànica 4/2000 d'Estrangeria fixen que la Guàrdia Civil i la Policia Nacional assumeixen la vigilància de fronteres, ports, aeroports i la gestió d'entrades, inadmissions, devolucions, expulsions i centres d'internament d'estrangers.

En aquest marc, el Govern actua mitjançant reglaments i decisions executives (reials decrets, ordres ministerials) que no requereixen un tràmit parlamentari previ específic, més enllà de l'aprovació de les lleis habilitants pel procediment legislatiu ordinari que descriuen les Corts.

2. Ús de les Forces Armades en territori nacional

La Constitució (art. 8) i la Llei Orgànica 5/2005 de la Defensa Nacional atribueixen a les Forces Armades la defensa de la sobirania, la integritat territorial i l'ordenament constitucional. Aquesta mateixa llei preveu que el Govern “ordeni les missions de les Forces Armades” tant en l'àmbit nacional com internacional, i que aquestes puguin desenvolupar operacions de vigilància d'espais marítims i aeris i altres actuacions en situacions de crisi.

Per a suports interns (per exemple, reforç a fronteres davant d'una crisi concreta) el Govern pot ordenar operacions militars en territori nacional sense autorització prèvia de les Corts, sempre que actuï dins del marc legal vigent. Normes com el Reial Decret 194/2010 regulen les funcions de la policia militar i el caràcter d'agent de l'autoritat de militars en certes missions, i el Reial Decret 1438/2010 detalla les missions de caràcter militar que poden encomanar-se a la Guàrdia Civil.

En aquests supòsits no hi ha un “tràmit de militarització” a les Corts; el control parlamentari s'exerceix per les vies ordinàries (preguntes, interpel·lacions, compareixences, comissions d'investigació), com recull la pròpia pràctica parlamentària de control al Govern.

3. Estats d'alarma, excepció i setge

Quan el Govern pretén dotar-se de poders excepcionals que poden afectar intensament drets i facultats de les Forces i Cossos de Seguretat i de les Forces Armades, opera el règim de l'article 116 de la Constitució i de la Llei Orgànica 4/1981:

• Estat d'alarma: el declara el Govern per reial decret (Consell de Ministres) per 15 dies, donant compte immediata al Congrés. Qualsevol pròrroga exigeix autorització del Congrés, que fixa condicions i abast. La llei preveu que totes les autoritats civils i els cossos policials quedin sota les ordres de l’“autoritat competent”, podent afectar el desplegament a frontera.
• Estat d'excepció: requereix autorització prèvia del Congrés, que determina efectes, àmbit i durada (fins a 30 dies, prorrogables una vegada). Permet restriccions més intenses de drets i un comandament reforçat sobre forces de seguretat i, en la pràctica, una presència militar molt més visible.
• Estat de setge: el declara el Congrés per majoria absoluta, a proposta exclusiva del Govern. És la màxima figura de “militarització” interna: el Congrés fixa àmbit, durada i condicions i, de facto, s'habilita un paper central de les Forces Armades en el control del territori afectat, inclosa la frontera.

En els tres casos, a més de la declaració o autorització inicial, la Llei Orgànica 4/1981 obliga el Govern a informar el Congrés de les mesures adoptades i la seva evolució, sotmetent l'actuació a un control parlamentari polític i, a més, al control constitucional i jurisdiccional (com mostren diverses sentències del Tribunal Constitucional publicades al BOE).

4. Operacions militars a l'exterior vinculades al control fronterer

Si el que es planteja és projectar forces fora d'Espanya (per exemple, en una operació internacional per frenar fluxos cap a la frontera espanyola), regeix l'esquema de la Llei Orgànica 5/2005 i de la Llei 2/2014 d'Acció i Servei Exterior: el Govern decideix políticament, però per missions a l'exterior no directament relacionades amb la defensa d'Espanya o de l'interès nacional ha de realitzar una consulta prèvia i recollir la autorització del Congrés dels Diputats. En casos d'urgència pot actuar primer i sotmetre després la decisió a ratificació parlamentària; a més, ha d'informar periòdicament el Congrés sobre el desenvolupament de les operacions.

5. Quin paper tindrien les Corts Generals?

Resumint, la “militarització” d'una frontera pot fer-se:

• Dins del marc ordinari (reforç militar de suport): decisió del Govern, sense autorització prèvia, però sotmesa a control parlamentari ordinari.
• Mitjançant un estat d'alarma: decret del Govern i, per a la prolongació, autorització del Congrés.
• Mitjançant estat d'excepció o setge: requereixen ja des de l'inici intervenció decisiva del Congrés (autorització prèvia o declaració per majoria absoluta).
• Si implica missions a l'exterior: per a moltes d'elles s'exigeix autorització prèvia del Congrés segons la Llei de Defensa Nacional.

Qualsevol modificació estructural del règim de fronteres o de la distribució de funcions entre cossos (per exemple, donar a les Forces Armades una competència permanent de control fronterer) requeriria una reforma legal (probablement orgànica) seguint el procediment legislatiu complet en Congrés i Senat.

Normativa clau addicional citada en la investigació: LO 1/1984, Resolució INTA 2018, Ordre 284/2001, Correcció LO 1/1984, Llei 22/2021 PGE, RD 521/2020, Ordre DEF/808/2019, Ordre DEF/316/2015, RD 194/2010, STC 183/2021, STC 148/2021, STC 83/2016, Resolució 200/38061/2019, Ordre DEF/2097/2015, RD 679/2014, Correcció RD 194/2010, RD 872/2014, Ordre INT/28/2013, Ordre PCM/577/2021, Ordre PRE/2593/2015, Ordre PRE/422/2013, Ordre INT/985/2023, Ordre INT/859/2023, Resolució Congrés 29.4.2010, RD-llei 3/2010, LO 4/2015, Recurs inconst. 3848/2015, Recurs inconst. 2896/2015, STC 387/1993, LO 2/2009, Ordre INT/1926/2009, Correcció LO 4/2000, Ordre 3.4.1995, LO 14/2003, STC 17/2013, Llei 11/2023, RD-llei 11/2018, Correcció RD 194/2010, RD 1438/2010, Ordre PRE/2840/2015, Llei 46/2007, LO 12/2007, LO 11/2011, LO 11/2007, Llei 112/1966, Llei 60/1964, Decret 93/1962, LO 4/2010, LO 9/2015, STC 73/1994, STC 55/1990, Ordre 8.2.1988.

Les competències del president del Govern en una crisi migratòria a Ceuta i Melilla no apareixen en una “llei especial” per a aquestes ciutats, sinó que es deriven del marc general d'immigració, defensa i seguretat nacional. En síntesi, el president dirigeix políticament la resposta (política migratòria, de defensa i de seguretat nacional), pot declarar una situació d'interès per a la seguretat nacional, ordenar l'ús de les Forces Armades en els termes de la Llei de Defensa Nacional, i activar i coordinar el Sistema de Seguretat Nacional. La gestió operativa recau després en el Consell de Ministres, els ministeris (Interior, Defensa, Exteriors, Inclusió/Migracions) i els Delegats del Govern a Ceuta i Melilla.

1. Direcció política general i Llei del Govern

La Llei 50/1997, del Govern, configura el Govern com a “suprem òrgan de la direcció de la política interior i exterior del Regne d'Espanya” i reconeix un clar principi de direcció presidencial, pel qual el president “determina les directrius polítiques que haurà de seguir el Govern i cadascun dels Departaments” (preàmbul de la Llei 50/1997). D'aquí se'n deriven, aplicades a una crisi a frontera:

• Fixar la línia política de la resposta (criteris sobre control fronterer, relació amb el Marroc, enfocament humanitari, coordinació amb la UE, etc.).
• Convocar i presidir el Consell de Ministres, fixant l'ordre del dia i orientant les decisions (per exemple, aprovació de reials decrets-llei d'emergència, acords sobre mitjans i recursos, etc.).
• Delegar competències pròpies en vicepresidents i ministres, excepte les indelegables (atribuides directament per la Constitució), conforme a l'art. 20 de la Llei del Govern, que preveu la delegació del president en ministres i l'avocació pel Consell de Ministres d'assumptes especialment rellevants.

2. Política d'immigració i estrangeria

La Llei Orgànica 4/2000, sobre drets i llibertats dels estrangers, atribueix al Govern “la definició, planificació, regulació i desenvolupament de la política d'immigració” (article que apareix a la finestra inicial de la Llei Orgànica 4/2000). A més, assenyala que:

• L'Estat garantirà el principi de solidaritat “atent a les especials circumstàncies d'aquells territoris en què els fluxos migratoris tinguin una especial incidència”, menció que en la pràctica inclou Ceuta i Melilla.
• L'Administració General de l'Estat “cooperarà amb les Comunitats Autònomes, les Ciutats de Ceuta i Melilla i els Ajuntaments” en la integració d'immigrants i menors estrangers no acompanyats.

En una crisi migratòria, això significa que, sota la direcció política del president, el Govern central (especialment el Ministeri d'Inclusió/Migracions i Interior) defineix i executa les mesures de control d'entrada, derivació, acollida i cooperació amb Ceuta i Melilla. La Llei no atribueix funcions específiques i personals al president en estrangeria, però el seu paper de direcció del Govern fa que orienti aquestes polítiques i les decisions del Consell de Ministres.

3. Defensa nacional i ús de les Forces Armades

La Llei Orgànica 5/2005, de la Defensa Nacional, concreta competències personals del president quan una crisi migratòria té dimensió de seguretat i defensa (p. ex. pressió massiva sobre la tanca o necessitat de suport militar):

• “Correspon al President del Govern la direcció de la política de defensa i la determinació dels seus objectius, la gestió de les situacions de crisi que afectin la defensa i la direcció estratègica de les operacions militars en cas d'ús de la força” (art. 6 de la Llei Orgànica 5/2005).
• Pot “ordenar les missions de les Forces Armades” i “disposar-ne l'ús”.

A Ceuta i Melilla això es tradueix en què, si la crisi es considera que afecta la defensa, el president pot ordenar el desplegament de les Forces Armades (per exemple, Unitat Militar d'Emergències o unitats de vigilància i suport) i presidir el Consell de Defensa Nacional, òrgan que “l'assisteix en la gestió de les situacions de crisi que afectin la defensa” i del qual formen part els ministres de Defensa, Interior i Exteriors, entre d'altres.

4. Seguretat Nacional i gestió de crisis

La Llei 36/2015, de Seguretat Nacional, és clau per a les crisis migratòries de gran intensitat, en configurar una política i un Sistema de Seguretat Nacional “sota la direcció del President del Govern i la responsabilitat del Govern” (art. 3 de la Llei 36/2015). Estableix que:

• El president dirigeix la política de Seguretat Nacional i el Sistema de Seguretat Nacional i pot “declarar la Situació d'Interès per a la Seguretat Nacional” (article recollit a la finestra de posicions 15000‑22500).
• El Consell de Seguretat Nacional, presidit pel president, “dirigeix i coordina les actuacions de gestió de situacions de crisi” i supervisa el Sistema de Seguretat Nacional.
• Els Delegats del Govern a les ciutats amb Estatut d'Autonomia de Ceuta i Melilla es consideren “òrgans competents en matèria de Seguretat Nacional” (art. 9), fet que els converteix en peça clau d'execució sobre el terreny, sota la direcció política del president i del Govern.

Per tant, en una macrocrisi migratòria a Ceuta o Melilla, el president pot: qualificar-la com a situació d'interès per a la seguretat nacional, activar el Sistema de Seguretat Nacional, presidir el Consell de Seguretat Nacional i fixar les directrius de coordinació entre Interior, Defensa, Exteriors i Inclusió/Migracions i les autoritats de Ceuta i Melilla.

5. Repartiment amb Consell de Ministres i ministeris

A partir d'aquest lideratge presidencial, el repartiment bàsic és:

• Consell de Ministres: declara estats d'alarma i excepció, aprova reials decrets-llei, normes reglamentàries i plans que materialitzen la resposta.
• Ministeri de l'Interior: control de fronteres, Guàrdia Civil i Policia Nacional; aplicació del règim d'estrangeria (incloses mesures d'allunyament de fronteres previstes a la LO 4/2000).
• Ministeri de Defensa: execució de les ordres del president sobre ús de les Forces Armades.
• Ministeri d'Afers Exteriors: relació amb el Marroc i la UE en matèria migratòria.
• Ministeri d'Inclusió/Migracions: acollida, derivacions territorials, coordinació amb comunitats autònomes i amb Ceuta i Melilla.

No es disposa a les fonts consultades d'una norma específica que atribueixi al president competències singulars diferents de les citades només per tractar-se de Ceuta i Melilla; la seva posició es recolza en la direcció global de la política d'immigració, defensa i Seguretat Nacional i en la capacitat d'activar i coordinar els instruments legals ja descrits.

La protecció dels menors estrangers no acompanyats a Espanya es recolza en un bloc de normes d'estrangeria, protecció de la infància i asil, complementat per un Protocol Marc específic i per acords de repartiment i subvencions entre administracions. La reubicació (trasllat) pot ser interna, entre comunitats autònomes, o internacional, cap al país d'origen o, en certs casos, a un altre Estat membre on ja existeixi protecció institucional. En tots els supòsits, el criteri rector és el interès superior del menor i la intervenció obligatòria de les entitats públiques de protecció de menors. A continuació es detalla el marc i les condicions principals.

Marc jurídic bàsic estatal

Estrangeria i asil

• Llei Orgànica 4/2000, sobre drets i llibertats dels estrangers (LO 4/2000). El seu article 35 estableix el règim aplicable als menors no acompanyats i remet al desenvolupament reglamentari (Reglament d'Estrangeria, REX) que detalla actuacions i coordinació (arts. 189‑198, esmentats al Protocol Marc de 2014).
• Llei 12/2009, reguladora del dret d'asil i protecció subsidiària (Llei 12/2009). Dedica el seu Títol V a menors i persones vulnerables; en especial, l'article 48 fixa garanties per a menors no acompanyats que sol·liciten protecció internacional (comunicació al Ministeri Fiscal, determinació de l'edat, designació de representant, acollida en protecció de menors), citades expressament al Protocol Marc.

Protecció de la infància

• Llei Orgànica 1/1996, de Protecció Jurídica del Menor (LO 1/1996). Defineix el desamparament, l'assumpció de la tutela per l'entitat pública, l'obligació d'actuar davant situacions de risc i el principi de l'interès superior del menor, que s'aplica igualment a menors estrangers.
• Les reformes del sistema de protecció (Llei 26/2015, de modificació del sistema de protecció a la infància i adolescència, Llei 26/2015, i la Llei Orgànica 8/2021 de protecció integral davant la violència, LO 8/2021) reforcen la centralitat de l'interès superior i les obligacions de les administracions.

Protocol Marc de 2014 i determinació de l'edat

La Resolució de 13 d'octubre de 2014 publica el Protocol Marc sobre determinades actuacions en relació amb els menors estrangers no acompanyats. És la peça tècnica clau:

• Defineix el MENA com a estranger menor de 18 anys de país tercer que arriba a Espanya sense adult responsable, i estèn el seu àmbit a menors en risc (per exemple, possibles víctimes de tracta o polissons).
• Ordena l'actuació des de la localització fins a la documentació i posada a disposició de l'entitat pública de protecció de menors, passant per ressenya policial, alta al Registre de Menors Estrangers No Acompanyats (RMENA) i comunicació al Ministeri Fiscal.
• Detalla regles de documentació i dubtes sobre l'edat, inclòs el valor probatori de passaports i la possibilitat de proves mèdiques quan no hi ha certesa, i remet a l'article 48 de la Llei 12/2009 per a sol·licitants d'asil.
• Preveu la intervenció específica quan existeixin indicis de trata d'éssers humans, amb referència a la Directiva 2011/36/UE i altres instruments internacionals.

Reubicació entre comunitats autònomes

La legislació bàsica no estableix un “cupo” obligatori, sinó un sistema de corresponsabilitat i cooperació entre Estat i comunitats autònomes:

• La LO 4/2000 obliga l'Administració General de l'Estat a cooperar amb comunitats i ajuntaments, i inclou entre els objectius del pla estratègic d'immigració l'atenció a menors estrangers no acompanyats.
• Les comunitats, en virtut de l'article 148.1 CE i la LO 1/1996, assumeixen la tutela i guarda quan hi ha desamparament, amb independència de la comunitat on el menor sigui localitzat.

En la pràctica, la reubicació s'articula mitjançant acords a la Conferència Sectorial i reials decrets de subvencions que financen trasllats i acollida. Entre els més recents:

• Reial Decret 881/2021, sobre subvencions per a l'acollida de menors migrants no acompanyats de Ceuta en altres comunitats autònomes (RD 881/2021). El seu article 3 declara subvencionables tant el trasllat des de Ceuta com l'atenció immediata, escolarització, inclusió social i suport psicosocial a la comunitat de destinació.
• Reial Decret 767/2022, de subvenció directa a Canàries, Ceuta i Melilla per a atenció i acollida de menors migrants no acompanyats (RD 767/2022), que reforça aquesta lògica de repartiment solidari.

Les condicions materials que es desprenen d'aquestes normes i del Protocol Marc per a la reubicació interna són, essencialment:

• Respecte estricte a l'interès superior del menor, com exigeixen la LO 1/1996 i el Protocol.
• Existència d'un acord de col·laboració entre la comunitat que té la tutela i la de destinació, normalment canalitzat a través de la Conferència Sectorial i recolzat per finançament estatal.
• Garantia de recursos d'acollida adequats a destinació (lloc de protecció, escolarització, suport psicosocial), explicitats com a despeses subvencionables al RD 881/2021.
• Continuïtat de la tutela pública per l'entitat competent de la comunitat de destinació, sense buits de protecció.

En paral·lel, la Sentència 43/2025 del Tribunal Constitucional (STC 43/2025) recorda que les comunitats autònomes no poden excloure de la seva funció protectora a menors migrants no acompanyats rescatats al mar o interceptats a la costa, fet que reforça l'obligació bàsica de protecció abans de qualsevol eventual trasllat.

Trasllat a altres Estats

El Protocol Marc preveu, d'una banda, que la política sobre MENA s'orienti prioritàriament a la reagrupació familiar o retorn al país d'origen quan sigui en interès superior del menor, i d'altra banda, que pugui gestionar-se el trasllat a un altre Estat membre de la UE “on ja s'exerceixi la seva protecció institucional o tutela pública”, conforme a l'article 35 de la LO 4/2000 i als articles 191 i següents del Reglament d'Estrangeria (esmentats al propi Protocol Marc). Aquests trasllats requereixen cooperació administrativa i judicial internacional i una avaluació cas per cas de l'interès superior del menor.