Un incendi a Polop (Alacant) obliga a desallotjar habitatges i tallar dues carreteres

Després d'un incendi forestal a la Comunitat Valenciana, l'eventual declaració estatal de zona afectada greument per una emergència de protecció civil (l'antiga “zona catastròfica”) es recolza en una cadena de decisions locals, autonòmiques i estatals. A continuació es resumeixen els tràmits i l’“itinerari” típic, amb base en la Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil, i en la Llei valenciana 13/2010, de Protecció Civil i Gestió d’Emergències.

1. Marc competencial bàsic

• A nivell estatal, la Llei 17/2015 regula la figura de la zona afectada greument per una emergència de protecció civil i estableix que:
  • És el Govern qui declara una zona com a tal, mitjançant acord del Consell de Ministres.
  • La proposta correspon al Ministeri de l’Interior, que ha de valorar els danys i l’afectació a la població i als serveis essencials (arts. 23 i ss., passatges al voltant de posicions 59.700 i 73.000 del text: Llei 17/2015).
• A la Comunitat Valenciana, la Llei 13/2010, de Protecció Civil i Gestió d’Emergències atribueix al Consell la direcció superior en matèria de protecció civil i, entre altres funcions, la de:
  • Sol·licitar al Ministre de l’Interior la declaració d’una situació d’emergència d’interès nacional (art. 26236‑27269 del text: Llei 13/2010).
  • Establir les línies de cooperació amb l’Administració General de l’Estat i amb els ajuntaments.

2. Fase local: ajuntaments

Encara que la declaració de zona afectada greument no és competència municipal, el procediment s’inicia de facto en l’àmbit local, perquè les dades de danys surten dels municipis.

• Gestió immediata de l’emergència: l’ajuntament activa el seu pla d’emergència municipal i col·labora amb la Generalitat en extinció i evacuacions.
• Avaluació i quantificació de danys:
  • Serveis tècnics municipals i, si escau, diputacions i Generalitat, inventarien habitatges, infraestructures, explotacions agràries i bosc afectats.
  • S’elaboren memòries i informes de danys amb estimacions econòmiques i cartografia.
• Acord del ple o de la junta de govern:
  • L’òrgan municipal aprova una moció o acord formal demanant la declaració de zona afectada greument i interessat a la Generalitat que ho traslladi a l’Estat.
• Remissió a la Generalitat:
  • L’ajuntament remet l’acord i els informes de danys a la Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències i a la conselleria competent en protecció civil.

3. Fase autonòmica: Generalitat Valenciana

Amb base en la Llei 13/2010 i la Llei 4/2017 de creació de l’Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències (Llei 4/2017), els passos habituals són:

• Recopilació i contrast d’informació:
  • L’Agència integra les dades de tots els municipis afectats i coordina amb conselleries d’agricultura, medi ambient, infraestructures, etc.
• Informe tècnic i proposta:
  • S’elabora un informe autonòmic únic que justifica que concurren les condicions de la Llei 17/2015: danys personals o materials que pertorben greument les condicions de vida o paralitzen serveis essencials.
  • L’informe proposa al Consell sol·licitar la declaració estatal de zona afectada greument.
• Acord del Consell:
  • El Consell adopta acord formal instaurant al Ministeri de l’Interior a promoure davant el Consell de Ministres la declaració.
  • En el mateix acord pot demanar mesures addicionals (agràries, fiscals, laborals) per concretar en un futur reial decret‑llei d’ajudes, seguint precedents com el Reial Decret‑llei 2/2019 o el 11/2019 sobre incendis i temporals.
• Remissió a l’Estat:
  • La Generalitat envia l’acord i tota la documentació al Ministeri de l’Interior i a la Delegació del Govern a la Comunitat Valenciana.

4. Fase estatal: declaració i efectes

• Valoració pel Ministeri de l’Interior:
  • Analitza la sol·licitud de la Generalitat, contrasta danys amb la Delegació del Govern i altres ministeris (Hisenda, Agricultura, Transports, etc.).
• Elevació al Consell de Ministres:
  • El Ministeri de l’Interior eleva proposta; segons la Llei 17/2015, al Govern li correspon declarar la zona afectada greument i aprovar les mesures corresponents (ajudes a particulars, a corporacions locals, beneficis fiscals, mesures laborals i de Seguretat Social, ajudes agràries i forestals, línies ICO, etc.).
• Publicació al BOE:
  • La declaració es plasma normalment en un acord del Consell de Ministres publicat mitjançant ordre ministerial o un altre instrument, i les mesures en un reial decret‑llei específic d’ajudes.
• Convocatòries i sol·licituds d’ajudes:
  • A partir d’aquesta publicació s’obren terminis perquè ajuntaments i particulars sol·licitin ajudes, habitualment a través de Delegació/Subdelegació del Govern, amb formularis normalitzats (com en ordres TES/443/2022 o similars).

En resum, els ajuntaments de la Comunitat Valenciana no “demanen” directament la zona catastròfica al Govern d’Espanya, sinó que canalitzen la informació i la petició a través de la Generalitat. El Consell, recolzat en l’Agència Valenciana de Seguretat i Resposta a les Emergències, formula la sol·licitud formal al Ministeri de l’Interior, i és el Consell de Ministres qui, a la vista d’aquests informes, decideix i declara o no la zona afectada greument per l’emergència de protecció civil.

En la legislació espanyola l’alcalde és la primera autoritat de protecció civil en el terme municipal i té un paper clau davant emergències, incloses les originades per incendis forestals. Les seves competències combinen la direcció política i operativa dels serveis municipals, l’adopció de mesures extraordinàries per protegir la població i la participació en la planificació i prevenció.

1. Marc general: règim local i protecció civil

La Llei 7/1985, Reguladora de les Bases del Règim Local, configura l’alcalde com a cap del govern i de l’administració municipal. Des d’aquesta posició:

• Dirigeix els serveis municipals, inclosos els de seguretat, emergències, prevenció i extinció d’incendis i protecció civil quan existeixin.
• Pot dictar bandos i ordres de caràcter general en situacions d’urgència per protegir les persones i els béns.
• Representa l’ajuntament davant d’altres administracions (comunitat autònoma, Estat) i coordina amb elles l’actuació en el seu terme municipal.

La Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil, defineix la protecció civil com un servei públic de caràcter multilateral (Estat, comunitats autònomes i entitats locals), al qual s’integren els serveis municipals de protecció civil i els serveis de prevenció i extinció d’incendis i salvament. En aquest marc:

• Els plans de protecció civil inclouen plans territorials i plans locals, en els quals l’alcalde sol ser l’autoritat directora per a les emergències que es circumscriuen al seu municipi.
• El sistema preveu la cooperació i coordinació entre administracions, de manera que l’alcalde dirigeix la resposta local fins que l’emergència exigeixi escalat autonòmic o estatal.

2. Poders en la gestió immediata de l’emergència

A partir de la Llei 17/2015 i de la legislació local, l’alcalde disposa d’un feix de facultats especialment intenses quan es declara una emergència:

• Direcció i coordinació operativa local: dirigeix els serveis municipals (policia local, serveis tècnics, protecció civil municipal, serveis socials, etc.) en l’execució del pla d’emergència.
• Mobilització de recursos públics i privats: pot requerir la col·laboració personal i material de ciutadans i empreses del municipi; la llei de protecció civil preveu el deure de col·laboració i la possibilitat de requisa temporal de béns, ocupació transitòria i suspensió d’activitats, amb dret a indemnització posterior.
• Ordres a la població: pot impartir ordres i instruccions d’obligat compliment (confinament, prohibició d’accedir a zones perilloses, ús de determinades vies, etc.), dins del marc dels plans de protecció civil.
• Evacuacions i accés a domicilis: quan la situació ho exigeixi, pot ordenar evacuacions i, d’acord amb la Llei Orgànica de seguretat ciutadana citada per la Llei 17/2015, propiciar l’entrada en domicilis per posar a salvo les persones en perill.
• Sol·licitud de reforços externs: és l’autoritat que, a través dels canals previstos en els plans, demana la intervenció de mitjans autonòmics i, si escau, estatals (inclosa la Unitat Militar d’Emergències) quan els mitjans municipals són insuficients.

3. Competències específiques relacionades amb incendis forestals

La Llei 43/2003, de Montes, modificada per la Llei 21/2015 i pel Reial Decret-llei 15/2022 en matèria d’incendis forestals, reconeix a les entitats locals un paper propi. Entre altres obligacions:

• Les entitats locals exerceixen competències sobre boscos de la seva titularitat i col·laboren amb els serveis de vigilància i extinció d’incendis forestals.
• Han de mantenir un plànol actualitzat de nuclis i urbanitzacions amb dades rellevants per a la lluita contra incendis (proximidad al bosc, accessos, hidrants i punts d’aigua), eina bàsica perquè l’alcalde organitzi evacuacions i dispositius de protecció.
• Es preveu la coordinació entre administracions en la prevenció i combat d’incendis, en la qual el municipi és el primer esglaó territorial.

A més, la planificació estatal mitjançant la Directriu bàsica i el Pla Estatal de Protecció Civil per Emergències per Incendis Forestals es desplega en plans autonòmics i plans municipals o d’actuació local, en els quals se sol designar expressament l’alcalde com a director de l’emergència dins del terme municipal, amb facultats per a:

• Ordenar i coordinar els serveis municipals d’extinció i suport.
• Establir perímetres de seguretat, talls de trànsit i àrees d’exclusió.
• Decidir evacuacions de barris, urbanitzacions o instal·lacions exposades.
• Canalitzar la informació oficial a la població i als mitjans.

4. Funcions de prevenció i planificació

Més enllà de la resposta immediata, la legislació estatal imposa a les administracions l’obligació de prevenir i planificar. En l’àmbit municipal, sota la responsabilitat de l’alcalde, això es tradueix en:

• Impulsar l’elaboració i actualització de plans municipals de protecció civil, inclosos plans específics o d’actuació davant incendis forestals quan el risc existeixi.
• Promoure campanyes locals de sensibilització i informació preventiva sobre riscos d’incendis forestals, prohibicions i conductes d’autoprotecció.
• Integrar la prevenció d’incendis en l’ordenació urbanística i de boscos municipals, col·laborant amb la comunitat autònoma.
• Fomentar l’autoprotecció d’urbanitzacions, instal·lacions industrials i altres activitats de risc en el terme municipal.

En síntesi, l’alcalde és l’autoritat de referència al municipi davant incendis forestals: dirigeix la resposta local, pot adoptar mesures excepcionals sobre persones i béns, coordina amb la comunitat autònoma i l’Estat i és responsable que el municipi compti amb una planificació i uns mitjans mínims de prevenció i actuació.

L’ús de mitjans aeris en l’extinció d’incendis forestals a Espanya no es regula per una única llei, sinó per un conjunt de normes de monts, protecció civil i aviació civil, juntament amb plans estatals d’emergència. A nivell estatal, poden destacar-se diversos pilars normatius.

1. Legislació bàsica forestal

El marc de referència és la Llei 43/2003, de 21 de novembre, de Monts (text al BOE), modificada posteriorment. La llei:

• Defineix el concepte d’incendi forestal i reforça les obligacions de prevenció i restauració dels terrenys incendiats.
• Preveu la designació de zones d’alt risc d’incendi amb els seus plans de defensa.
• Atribueix a l’Estat la fixació de directrius comunes sobre formació en extinció i sobre la normalització de mitjans materials i equipaments del personal d’extinció, així com el desplegament de mitjans estatals de suport a les comunitats autònomes.

Encara que no entra en el detall tècnic d’helicòpters o avions, sí estableix la base competencial i el marc de coordinació sobre el qual es recolzen els mitjans aeris.

Més recentment, el Reial Decret-llei 15/2022, de 1 d’agost, pel qual s’adopten mesures urgents en matèria d’incendis forestals (enllaç BOE) reforça aquest marc. En el seu preàmbul subratlla l’existència d’un “ampli dispositiu operatiu, fonamentalment dedicat a l’extinció, format per unitats especialitzades terrestres i aèries” i posa l’accent en:

• Reforçar l’actuació durant tot l’any, no només en campanya.
• Enfortir la cooperació interadministrativa i la coordinació de dispositius, en els quals s’integren mitjans aeris.

2. Protecció civil i plans d’emergència

En l’àmbit de protecció civil, són claus:

• La Resolució de 31 d’octubre de 2014, per la qual es publica el Pla Estatal de Protecció Civil per Emergències per Incendis Forestals (BOE-A-2014-11493).
• El Reial Decret 893/2013, de 15 de novembre, que aprova la Directriu bàsica de planificació de protecció civil d’emergència per incendis forestals (BOE-A-2013-12823), parcialment actualitzada per la Norma Bàsica de Protecció Civil de 2023.

El Pla Estatal crea un inventari de mitjans i recursos d’extinció de titularitat estatal (aeris i terrestres) que s’empren en suport a les comunitats autònomes. Detalla, entre altres aspectes:

• La tipologia de mitjans: avions amfibis, avions de càrrega a terra, helicòpters de transport i extinció, helicòpters d’extinció, aeronaus de coordinació, brigades helitransportades, etc.
• La seva capacitat (personal transportable, litres d’aigua, etc.), organisme responsable, ubicació i disponibilitat temporal.
• El paper del Comandament Únic d’Extinció, que canalitza les instruccions als mitjans aeris estatals i de les Forces Armades que intervenen en un incendi d’interès nacional.

La Directriu bàsica de 2013, per la seva banda, defineix el concepte de mitjans extraordinaris i contempla de forma expressa els mitjans aeris estatals i militars com a recursos mobilitzables i coordinats a través del Pla Estatal.

3. Normativa aeronàutica específica

L’instrument central és el Reial Decret 750/2014, de 5 de setembre, pel qual es regulen les activitats aèries de lluita contra incendis i recerca i salvament (BOE-A-2014-9484), amb correcció d’errors i modificacions posteriors.

Aquest reial decret:

• Estableix les normes tècniques d’aeronavegabilitat, llicències de pilots, organització de les operacions aèries i normes d’operació per a activitats de lluita contra incendis i recerca i salvament.
• Aprova, com a annexos, les normes sobre aeronavegabilitat, autorització de pilots, organització d’operacions i operacions aèries específiques per a aquestes activitats.
• Exigeix que les activitats de lluita contra incendis es realitzin amb operadors i aeronaus certificats conforme a aquests annexos (amb regles específiques per a aeronaus i operadors estrangers en emergències).
• Exclou expressament els UAS/drones, remetent el seu règim a la normativa específica de sistemes d’aeronaus no tripulades.

4. Altres instruments rellevants

• Reial Decret 3447/2000, de 22 de desembre (BOE-A-2001-936): permet compatibilitzar la situació de reserva de tripulants i tècnics de manteniment d’aeronaus de les Forces Armades amb actuacions temporals amb mitjans aeris en catàstrofes i emergències, facilitant la seva participació en campanyes d’incendis.
• Reial Decret 399/2007 i Reial Decret 1097/2011: aproven i desenvolupen el protocol d’intervenció de la Unitat Militar d’Emergències (UME) (BOE-A-2007-10869, BOE-A-2011-12869), que inclou l’ús de mitjans aeris militars en incendis forestals.
• Acords internacionals, com l’Acord Espanya–França sobre ús de mitjans aeris d’extinció en assistència mútua per incendis forestals (BOE-A-2017-2623), que regulen cooperació transfronterera amb avions i helicòpters.

Tot això es complementa amb la normativa autonòmica d’incendis forestals, els plans especials de protecció civil de cada comunitat i les regles generals de seguretat aèria. En conjunt, conformen el règim aplicable a l’ús de mitjans aeris en l’extinció d’incendis forestals a Espanya.