Què pot embargar Hisenda i quins béns estan protegits per la llei

Per modificar el règim d'embargaments de la Llei General Tributària (LGT) cal tramitar una modificació de llei ordinària estatal a través del procediment legislatiu de les Corts Generals. Aquest procediment pot iniciar-se bé pel Govern mitjançant un projecte de llei, bé per les Càmeres o altres subjectes legitimats mitjançant una proposició de llei. En ambdós casos, el nucli del tràmit té lloc al Congrés dels Diputats i després al Senat, i la llei només entra en vigor després de la seva sanció pel Rei i publicació al BOE. A continuació es desgranen les fases principals, distingint projecte i proposició de llei.

1. Marc constitucional i normatiu

La Constitució reconeix la potestat legislativa a les Corts Generals (art. 66 i ss.) i regula la iniciativa legislativa, la tramitació de projectes i proposicions de llei i la intervenció del Senat (arts. 87 a 92), tot això accessible a la Constitució Espanyola. Els detalls procedimentals es concreten al Reglament del Congrés dels Diputats i al Reglament del Senat.

Una modificació del règim d'embargaments de la LGT és una llei ordinària en matèria tributària. Per tant:

• S'aprova per majoria simple del Congrés en les votacions ordinàries.
• No pot tramitar-se per iniciativa legislativa popular, ja que la CE exclou les matèries tributàries d'aquesta via.

2. Vies d'iniciativa: projecte vs. proposició de llei

a) Projecte de llei del Govern

• Elaboració i aprovació a l'Executiu: el Ministeri d'Hisenda prepara un avantprojecte, que el Consell de Ministres aprova com a projecte de llei i remet al Congrés amb exposició de motius i antecedents (art. 88 CE).
• Aquest és el canal seguit, per exemple, per la Llei 34/2015 de modificació parcial de la LGT, que va alterar diversos preceptes de la Llei 58/2003.

b) Proposició de llei

• La poden presentar: grups parlamentaris o diputats, el Senat, les Assemblees autonòmiques (remetent-la al Congrés) o el propi Senat a través de la seva iniciativa (art. 87 CE i Reglaments).
• No procedeix la iniciativa popular en matèria tributària.
• Si es presenta al Congrés, la Mesa la qualifica i, si escau, es sotmet al Ple a presa en consideració. Si el Ple la rebutja, decau; si l'aprova, passa a tramitar-se com qualsevol projecte.

3. Tramitació al Congrés dels Diputats

Sigui projecte o proposició ja presa en consideració, les fases essencials són:

• Qualificació i admissió: la Mesa del Congrés comprova requisits formals, competència i decideix la seva admissió i la comissió competent (normalment Hisenda).
• Termini d'esmenes: s'obre perquè els grups presentin esmenes:
  • Esmenes a la totalitat (només en projectes): plantegen devolució al Govern o text alternatiu; es debaten en Ple.
  • Esmenes a l'articulat: modifiquen, afegeixen o suprimeixen articles concrets, per exemple els relatius a embargaments a la LGT.
• Debat de totalitat (si n'hi ha): el Ple decideix, per majoria simple, si continua la tramitació o retorna el text al Govern.
• Ponència: en el si de la comissió es designa una ponència que estudia el text i les esmenes i elabora un informe.
• Comissió: la comissió debatrà l'informe i les esmenes vigents i aprova un dictamen. El Congrés pot, si així ho decideix, delegar en comissions legislatives permanents l'aprovació definitiva, excepte en matèries excloses.
• Ple del Congrés: es debaten el dictamen i les esmenes no incorporades en comissió. El text es vota article per article o per blocs i, finalment, en conjunt. L'aprovació requereix majoria simple dels vots emesos.

4. Tramitació al Senat i retorn al Congrés

• Remissió al Senat: aprovat el text pel Congrés, el seu President el remet al President del Senat (art. 90 CE) per a la seva deliberació.
• Esmenes o veto del Senat:
  • En un termini general de dos mesos (reduït a 20 dies naturals si es tramita per urgència), el Senat pot:
    • Aprovar el text tal qual.
    • Aprovar-lo amb esmenes (majoria simple).
    • Oposar un veto, que exigeix majoria absoluta del Ple del Senat.
• Decisió final del Congrés:
  • Si hi ha veto, el Congrés pot:
    • Ratificar el text inicial per majoria absoluta, o
    • Esperar dos mesos des del veto i aixecar-lo per majoria simple.
  • Si hi ha esmenes, el Congrés decideix acceptar-les o rebutjar-les per majoria simple.

5. Sanció, promulgació i publicació

Un cop fixat el text definitiu (que contindrà, si escau, la nova regulació dels embargaments tributaris), correspon al Rei sancionar i promulgar la llei en el termini de 15 dies i ordenar la seva publicació al Butlletí Oficial de l'Estat (art. 91 CE). Només des d'aquesta publicació la modificació del règim d'embargaments de la LGT forma part de l'ordenament aplicable.

L'Agència Estatal d'Administració Tributària (AEAT) és l'òrgan central de l'Administració de l'Estat competent per a la recaptació en via executiva dels tributs estatals i d'altres recursos de dret públic, amb potestats per iniciar el procediment d'apremi, exigir recàrrecs i interessos, embargar béns, derivar responsabilitat, acordar compensacions i gestionar ajornaments i fraccionaments. Aquestes competències es recolzen principalment en la Llei 58/2003, General Tributària, i en el Reglament General de Recaudació aprovat pel Reial Decret 939/2005, així com en normativa organitzativa interna recent. A més, l'AEAT assumeix la gestió executiva de determinades deutes no tributàries de l'Estat i actua com a òrgan d'assistència mútua internacional en matèria recaptatòria.

Marc normatiu bàsic i atribució de competència

El capítol V del títol III de la Llei General Tributària (LGT) regula les actuacions i el procediment de recaptació, incloent el període executiu i l'apremi. En aquest marc:

• La secció 2.ª es dedica al procediment d'apremi, el qual article 163 (citats en la normativa posterior) estableix que la competència per entendre d'aquest procediment correspon a l'Administració tributària.
• El capítol destaca la delimitació de les facultats dels òrgans de recaptació, la revisió dels motius d'impugnació de la providència d'apremi i de les diligències d'embargament, i la regulació del procediment front a responsables i successors.

En desenvolupament de la LGT, el Reglament General de Recaudació (RGR) atribueix expressament a l'AEAT un paper central:

• L'article 3.1.b), citat en diverses resolucions posteriors, atribueix a l'AEAT la gestió recaptatòria en període executiu dels recursos del Pressupost de l'Estat.
• El reglament concreta que en període executiu la gestió de recursos de la UE i d'altres entitats internacionals correspon també a l'AEAT.
• S'indica que els funcionaris de recaptació són agents de l'autoritat i poden adoptar mesures cautelars i realitzar actuacions d'obtenció d'informació conforme als articles 93, 94, 142 i 146 LGT.

Competències materials en la recaptació executiva

Inici de la via executiva i recàrrecs

La LGT i el RGR atribueixen a l'AEAT la competència per a:

• Declarar l'inici del període executiu i dictar la providència d'apremi, que és l'acte que habilita l'ús de la via d'apremi.
• Exigir els recàrrecs del període executiu, que la LGT descriu com a recàrrecs del 5 %, 10 % o 20 % segons el moment del pagament, vinculats a la providència d'apremi.

Embargaments i realització de béns

El capítol V de la LGT i el RGR atorguen a l'AEAT la potestat de:

• Dictar i tramitar diligències d'embargament sobre béns i drets del deutor, amb un ordre d'embargament flexible regulat reglamentàriament.
• Executar els béns embargats mitjançant subhasta, adjudicació a l'Estat o altres procediments d'enajenació, en coordinació amb altres òrgans quan correspongui.
• Adoptar mesures cautelars sobre el patrimoni de l'obligat, fins i tot abans de la finalització del procediment, en els supòsits previstos per la LGT.

Derivacions de responsabilitat i successors

La LGT preveu de forma específica el procediment contra responsables i successors, que el propi precepte destaca com un dels elements clau del capítol de recaptació. En via executiva, l'AEAT pot:

• Iniciar i tramitar procediments de derivació de responsabilitat solidària o subsidiària.
• Actuar contra els successors de l'obligat principal, amb regles pròpies de prescripció per exigir el pagament a responsables.

Compensació, ajornaments i fraccionaments

En relació amb l'extinció i gestió de deutes en executiva, la LGT i el RGR recullen que l'AEAT pot:

• Recórrer a la compensació, amb un acord de caràcter merament declaratiu i, en determinats supòsits, d'ofici entre quantitats a ingressar i a retornar.
• Concedir o denegar ajornaments i fraccionaments, desenvolupats en el RGR (que regula causes d'inadmissió, efectes de la manca de garantia, incompliments, etc.).

Declaració de fallits, crèdits incobrables i prescripció

La Resolució conjunta AEAT–IGAE de 5 de febrer de 2024, sobre deutes no tributàries, explicita que:

• L'AEAT declara els deutors fallits i els crèdits incobrables, cancel·lant els deutes en la seva gestió executiva i comunicant-ho a la IGAE.
• La prescripció del dret de l'Administració per exigir el pagament de deutes gestionades en executiva es declara per l'òrgan competent de l'AEAT, que cancela el deute i ho comunica a la IGAE.

Tot això es detalla a la resolució conjunta AEAT–IGAE de 2024, que regula la recaptació en via executiva de deutes no tributàries de l'Estat per l'AEAT.

Organització interna i col·laboració amb altres administracions

Les funcions internes i repartiment competencial en recaptació es precisen a la Resolució de 27 de maig de 2023 de la Presidència de l'AEAT sobre organització, funcions i atribució de competències a l'àrea de recaptació. Aquesta resolució reforça:

• Equips nacionals especialitzats (cobrament internacional, procediments concursals, selecció i anàlisi de riscos) per al control del frau en fase recaptatòria.
• La coordinació territorial de les Dependències Regionals de Recaudació respecte dels deutors del seu àmbit.

A més, el RGR estableix que l'AEAT:

• Gestiona en via executiva, per conveni, deutes de comunitats autònomes i entitats locals.
• És l'òrgan espanyol responsable de l'assistència mútua internacional en recaptació (rebre i cursar sol·licituds de cobrament a altres Estats o entitats supranacionals).

Finalment, la Resolució de 16 de febrer de 2021 i la citada resolució conjunta de 2024 reforcen el paper de l'AEAT com a gestor executiu centralitzat de deutes d'organismes autònoms i de deutes no tributàries de l'Estat, amb àmplies competències d'informació, gestió informàtica, cobrament, devolució d'ingressos indeguts, reemborsament de garanties i seguiment d'insolvències.

A Espanya, més que llistes autonòmiques de béns materials inembargables diferents de l'estatal, el que existeixen són normes de diverses comunitats que declaren inembargables determinades prestacions autonòmiques (rendes mínimes, ajudes socials) o creen procediments específics de defensa front a l'embargament, sempre respectant els límits de la legislació bàsica estatal (Llei d'Enjudiciament Civil, normativa tributària i de Seguretat Social). A partir de la informació disponible, destaquen sobretot Andalusia, Galícia, Astúries i Aragó, amb regulacions explícites. En habitatge, moltes lleis autonòmiques introdueixen garanties front a desnonaments i protecció del dret a l'habitatge, però no creen un catàleg propi de béns inembargables. No es disposa de més informació en les fonts consultades sobre altres comunitats que hagin anat més enllà d'aquestes fórmules.

Marc estatal de referència

El règim general de béns inembargables ve fixat per la legislació bàsica estatal (Llei d'Enjudiciament Civil, Llei General Tributària, normativa de Seguretat Social, etc.), complementada per lleis com la Llei 19/2021 de l'ingrés mínim vital, la norma estatal de suport a deutors hipotecaris o la Llei 12/2023 d'habitatge. Les comunitats autònomes no poden alterar aquesta llista bàsica, però sí:

• Qualificar les seves pròpies prestacions socials com a inembargables.
• Establir mecanismes procedimentals per oposar-se a embargaments que les afectin.
• Regular polítiques d'habitatge (parcs públics, desnonaments, etc.) en el marc de les seves competències.

Comunitats amb regulació específica sobre inembargabilitat

Andalusia

El Decret-llei 3/2017, de renda mínima d'inserció social estableix que aquesta prestació és intransferible “no podent ser objecte de cessió, embargament o retenció, excepte en els supòsits i límits establerts en la legislació estatal”. És a dir, Andalusia:

• Declara expressament la inembargabilitat de la renda mínima autonòmica.
• Remet, però, als “supòsits i límits” de la normativa bàsica estatal, sense crear un règim autònom complet d'inembargabilitat.

En matèria d'habitatge, la comunitat compta amb la Llei 5/2025 d'Habitatge d'Andalusia, la norma de funció social de l'habitatge i el seu desenvolupament per la Llei 4/2013 d'habitatge, centrades en sancions a habitatges buits i mesures de disponibilitat, però sense un llistat propi de béns inembargables.

Galícia

La Llei 10/2013 d'inclusió social de Galícia regula la renda d'inclusió social de Galícia com a prestació econòmica que “no podrà ser objecte d'embargament o retenció ni donar-se en garantia d'obligacions”. A diferència d'altres comunitats:

• Vincula la inembargabilitat al seu caràcter alimentari, personal i no transmissible.
• No es menciona de forma expressa la remissió als límits bàsics estatals en el propi precepte citat, cosa que reforça la idea de protecció autonòmica forta sobre aquesta renda.

En habitatge, la Llei 8/2012 d'habitatge de Galícia, modificada per la Llei 5/2024 de mesures fiscals, es centra en parc públic, drets de tanteig i polítiques d'habitatge, sense entrar, segons la informació disponible, en llistes de béns materials inembargables.

Astúries

La Llei 3/2021, de Garantia de Drets i Prestacions Vitals qualifica les prestacions econòmiques del sistema com a inalienables i afegeix que “no podran ser objecte de compensació, retenció o embargament, excepte en els supòsits i amb els límits previstos en la legislació bàsica estatal”. Això implica:

• Reconeixement del dret subjectiu a aquestes prestacions, amb forta protecció patrimonial.
• Blindatge front a embargaments sobre la renda mínima autonòmica, però respectant expressament la legislació bàsica estatal.

Aragó

La Llei 10/2016 de mesures d'emergència en prestacions socials i habitatge, segons el text consultat, parteix que el “caràcter embargable de les prestacions econòmiques de caràcter social desvirtua completament el seu caràcter finalista”, i articula dos elements clau:

• Un títol específic sobre prestacions econòmiques del Sistema Públic de Serveis Socials, en què es limita la seva embargabilitat.
• La creació d'una comissió en el si del Consell Aragonès de Serveis Socials per conèixer els procediments d'embargament d'aquestes prestacions i assistir els titulars. Aquests poden sol·licitar que la comissió comuniqui a l'òrgan embargant el caràcter inembargable de les prestacions, emetent un certificat.

Part d'aquests preceptes han estat objecte de control pel Tribunal Constitucional (STC 21/2019, referenciada en el propi text legal), cosa que mostra els límits competencials autonòmics quan es pretén incidir en l'execució forçosa i en el règim de béns inembargables estatal.

Altres comunitats autònomes i habitatge

Altres comunitats tenen normes rellevants d'habitatge o d'inclusió social (per exemple, la Llei Foral 10/2010 d'habitatge de Navarra i la seva modificació per la Llei Foral 24/2013; la Llei 2/2017 de funció social de l'habitatge valenciana; la Llei 11/2019 d'habitatge d'Extremadura; la Llei 5/2018 d'habitatge de les Illes Balears i les seves modificacions pel Decret-llei 3/2020, el Decret-llei 4/2021, la Llei 3/2021 balear i la Llei 3/2024 d'habitatge; o la Llei 4/2018 de Castella i Lleó), però en les fonts analitzades no apareixen clàusules tan clares sobre béns o prestacions “inembargables” com les descrites a Andalusia, Galícia, Astúries i Aragó. En general, aquestes normes es centren en el dret a l'habitatge, desnonaments, parcs públics i sancions, més que en alterar el règim executiu sobre béns.

No es disposa de més informació en les fonts consultades que permeti afirmar que altres comunitats hagin configurat catàlegs de béns materials inembargables diferents de l'estatal; la principal especialitat autonòmica detectada és la protecció reforçada de determinades prestacions socials pròpies i la creació de mecanismes de defensa front al seu embargament.