Enfrontament Aena-CNMC per la taxa a les aerolínies: els números d'una batalla de 2.600 milions

A dia d'avui, amb la informació disponible a les bases de dades institucionals i a la premsa, el DORA III (Document de Regulació Aeroportuària 2027‑2031) no apareix com una iniciativa en tramitació al Congrés ni al Senat. La seva tramitació és bàsicament administrativa i governamental, no parlamentària, i es troba en la fase prèvia a la seva elevació i aprovació definitiva pel Consell de Ministres, seguida de la seva publicació al BOE.

1. Naturalesa del DORA III: per què “no té fase parlamentària” pròpia

El DORA és un instrument regulatori previst a la Llei 18/2014 que fixa, per quinquennis, la senda de tarifes, les inversions i estàndards de qualitat de la xarxa d'aeroports d'Aena. Els precedents:

• DORA 2017‑2021 es va aprovar mitjançant Acord del Consell de Ministres, publicat per Resolució de la Direcció General d'Aviació Civil (BOE-A-2017-2052).
• DORA 2022‑2026 va seguir el mateix esquema, amb Resolució de 29 de setembre de 2021 (BOE-A-2021-15917).

En cap d'aquests casos hi va haver un projecte de llei ni proposició de llei específica que tramités el DORA com a tal; s'aprova pel Govern i es publica al BOE. Les Corts només incideixen de forma indirecta, mitjançant:

• Lleis marc com la Llei de Seguretat i Navegació Aèria o la Llei de Mobilitat Sostenible, on s'han introduït esmenes sobre consultes prèvies o criteris per al DORA (per exemple, l'esmena sobre participació de consells i cabildos recollida per Demòcrata: article sobre la llei de seguretat aèria).
• Proposicions no de llei o iniciatives d'impuls relatives a taxes i inversions aeroportuàries.

Per això, estrictament parlant, no existeix una “fase parlamentària” autònoma del DORA III equiparable a la d'una llei; el que pot haver-hi són debats parlamentaris sobre normes que l'afecten o sobre el seu contingut, però el DORA en si s'aprova en l'àmbit de l'Executiu.

2. Situació actual de la tramitació del DORA III

Les fonts recents permeten situar el procediment en un punt intermedi, encara previ a l'aprovació final pel Consell de Ministres:

• Al setembre de 2025, el ministre Óscar Puente va presentar la proposta d'inversions d'Aena per al període 2027‑2031, en el marc del DORA III, descrivint-la com un dels “primers esglaons del procés reglamentat” i assenyalant que el document “continua la seva tramitació fins a rebre llum verda definitiva pel Consell de Ministres” (nota de premsa de Moncloa).
• A l'abril de 2026, el president de la patronal aèria ALA recordava que, “abans del 30 de setembre, la Direcció General d'Aviació Civil haurà d'elevar la proposta del DORA III al Consell de Ministres” (Demòcrata, entrevista a Gándara), cosa que encaixa amb els terminis de la Llei 18/2014.
• La premsa econòmica i política cita reiteradament el DORA III com a “futur” document que regularà 2027‑2031 (per exemple, les cròniques sobre la Llei de Mobilitat Sostenible o sobre l'esmena del PP per congelar taxes, v. gr. article sobre el pla d'inversió d'Aena), però no recullen encara un acord formal del Consell de Ministres ni la seva publicació al BOE.

Amb base en aquestes fonts, el que sí es pot afirmar és que:

• El DORA III es troba en la fase d'elaboració tècnica, consultes i informes, amb una proposta d'Aena ja presentada i debatuda políticament.
• A les bases institucionals no consta encara una resolució de la Direcció General d'Aviació Civil que publiqui l'acord del Consell de Ministres aprovant el DORA III, com sí passa amb DORA I i DORA II.
• Per tant, a 8 de setembre de 2026, la fase decisiva pendent és la aprovació formal pel Consell de Ministres i la seva publicació al BOE.

3. Següents passos fins a l'aprovació definitiva

Seguint el patró de DORA I i II i el que estableix la Llei 18/2014, el recorregut que queda per davant, de forma simplificada, és el següent:

• 1) Tancament de la proposta per la Direcció General d'Aviació Civil, a partir:
  • De la proposta inicial d'Aena.
  • De les al·legacions rebudes en comitès de coordinació aeroportuària autonòmics i altres òrgans (per exemple, l'òrgan bilateral amb el Govern Basc citat a les notes de premsa ministerials).
  • Dels informes de la CNMC, AESA i altres organismes econòmics.
• 2) Informe de la Comissió Delegada del Govern per a Assumptes Econòmics, que avala el document abans de la seva remissió al Consell de Ministres.
• 3) Aprovació pel Consell de Ministres de l'Acord que aprova el DORA III 2027‑2031.
• 4) Publicació al BOE:
  • La Direcció General d'Aviació Civil dicta una resolució ordenant publicar l'Acord del Consell de Ministres i el propi DORA III com a annex, exactament igual que el 2017 i 2021.
  • La publicació al BOE fixa la data d'aplicació (previsiblement 1 de gener de 2027) i dóna plena eficàcia jurídica al document.
• 5) Eventual control polític i contenciós:
  • Les Corts poden debatre el DORA III de forma indirecta (preguntes, compareixences, mocions, PNL, etc.).
  • Operadors afectats poden, si escau, impugnar aspectes concrets del règim tarifari davant els tribunals o la CNMC.

En resum: el DORA III no està en una “fase parlamentària” clàssica, perquè la seva aprovació es produeix en l'àmbit del Govern. El punt clau de la seva tramitació, a la vista de les fonts consultades, és la elevació de la proposta definitiva al Consell de Ministres, la seva aprovació mitjançant acord i la posterior publicació al BOE, que completarà el procés i donarà inici al període 2027‑2031.

En la legislació espanyola, el Document de Regulació Aeroportuària (DORA) es configura a la Llei 18/2014, de 15 d'octubre, com l'instrument bàsic de regulació econòmica de la xarxa d' aeroports d'interès general d'Aena. Tot i que la Llei 18/2014 atribueix el DORA a l'àmbit del Ministeri competent en matèria d'aviació civil i a la seva aprovació pel Consell de Ministres, la distribució concreta de funcions dins del Ministeri —i, en particular, de la Direcció General d' Aviació Civil (DGAC)— es veu amb claredat a les resolucions d'aprovació dels DORA 2017‑2021 i 2022‑2026 publicades al BOE.

1. Marc normatiu bàsic del DORA

La Llei 18/2014 (article 26 i concordants) defineix el DORA com un document quinquennal que:

• Estableix les condicions mínimes de capacitat, qualitat i servei de la xarxa d'aeroports d'Aena.
• Fixa la senda tarifària de les prestacions patrimonials públiques aeroportuàries.
• Determina les inversions a realitzar i altres paràmetres econòmics i operatius del gestor aeroportuari.
• Ha de ser aprobat pel Consell de Ministres, a proposta del Ministeri competent en matèria de transport aeri.

La Llei es refereix al Ministeri i al Govern, però no baixa al nivell de detall de les unitats administratives. Aquesta concreció es fa en la pràctica a través de la DGAC, com mostren les resolucions que publiquen els acords del Consell de Ministres sobre el DORA.

2. Paper de la DGAC en l'elaboració del DORA

La Resolució de 20 de febrer de 2017 de la DGAC, que publica l'Acord del Consell de Ministres pel qual s'aprova el DORA 2017‑2021, i la Resolució de 29 de setembre de 2021, relativa al DORA 2022‑2026, explicitin diverses funcions específiques de la DGAC en la fase d'elaboració:

• Òrgan redactor del DORA: en ambdues resolucions s'indica que el DORA és “elaborat per la Direcció General d'Aviació Civil” del Ministeri competent. És a dir, la DGAC és l'òrgan tècnic-administratiu responsable de redactar el text del DORA.
• Partir de la proposta d'Aena: s'indica que l'elaboració del DORA per la DGAC “ha partit d'una proposta d'Aena”. Això implica que la DGAC:
  • Rep la proposta d'Aena S.M.E., S.A.
  • L'analitza a la llum del marc legal de la Llei 18/2014.
  • L'adapta i completa fins a conformar el projecte de DORA que s'elevarà al Ministre.
• Consultes a usuaris i òrgans territorials: les resolucions indiquen que la proposta d'Aena ha estat “prèviament consultada amb les associacions representatives dels usuaris de les infraestructures aeroportuàries” i que d'aquesta se n'ha donat trasllat als Comitès de Coordinació Aeroportuària de les comunitats autònomes i ciutats amb estatut. En la pràctica, la DGAC:
  • Organitza i canalitza aquestes consultes i trasllats.
  • Incorpora els resultats a l'expedient del DORA.
• Sol·licitud i coordinació d'informes sectorials: els annexos de les resolucions del DORA 2017‑2021 i 2022‑2026 assenyalen que, en la seva tramitació, s'han recollit informes de:
  • La Comissió Nacional dels Mercats i la Competència (CNMC).
  • L'Agència Estatal de Seguretat Aèria (AESA).
  • La Direcció General de Política Econòmica del Ministeri d'Afers Econòmics.
  La DGAC actua com a òrgan instructor, demanant aquests informes, rebent-los i valorant-los dins de l'expedient administratiu del DORA.
• Elevació de la proposta al Ministre: un cop completades consultes i informes, la DGAC elabora el text final del DORA i l'eleva al Ministre de Transports (abans Foment), que el presenta al Consell de Ministres. Jurídicament, la proposta al Consell de Ministres és del Ministre, però la feina tècnica i la formulació del text recauen en la DGAC.

3. Paper de la DGAC en l'aprovació i publicació

La competència formal d'aprovació del DORA correspon al Consell de Ministres, d'acord amb la Llei 18/2014. No obstant això, les resolucions citades atribueixen a la DGAC funcions rellevants en la fase final:

• Publicació al BOE: tant el 2017 com el 2021, el propi Director General d'Aviació Civil signa la resolució per la qual es disposa la publicació al “Butlletí Oficial de l'Estat” de l'Acord del Consell de Ministres i del text del DORA com a annexos. És una competència específica: la DGAC és l'òrgan encarregat de donar publicitat oficial al DORA.
• Certificació del contingut aprovat: en annexar a la resolució l'Acord del Consell de Ministres i el document íntegre del DORA, la DGAC actua com a òrgan que identifica i certifica quin és el text que ha estat efectivament aprovat pel Govern.

4. Connexió amb les competències generals de la DGAC

Les funcions anteriors es recolzen en el marc general de la Llei 21/2003, de Seguretat Aèria, que configura el Ministeri competent en aviació civil —a través de la DGAC— com a autoritat aeronàutica responsable de la ordenació, supervisió i control de l'aviació civil i de la inspecció aeronàutica. En aquest context, la intervenció de la DGAC en el DORA s'entén com part de les seves competències de:

• Planificació i regulació econòmica aeroportuària de la xarxa estatal.
• Garantia de la seguretat operacional i la qualitat del servei a través de la coordinació amb AESA.
• Interlocució tècnica amb Aena, amb els usuaris i amb altres òrgans de l'Administració General de l'Estat.

En síntesi, segons la legislació i la seva aplicació pràctica, la DGAC no “aprova” el DORA —ho fa el Consell de Ministres—, però ostenta un conjunt de competències específiques d'instrucció, elaboració tècnica, coordinació de consultes i informes i publicació oficial que la situen al centre del procés regulador del DORA.

El president actual de la Comissió Nacional dels Mercats i la Competència (CNMC) és Juan José Ganuza Fernández. El seu nomenament va ser publicat al Butlletí Oficial de l'Estat el 22 de juliol de 2026, assumint un mandat de sis anys al capdavant del regulador en substitució de Cani Fernández, que havia presidit la institució entre 2020 i 2026, segons detalla la pròpia CNMC i el diari Demòcrata (nota de la CNMC, perfil a Demòcrata).

Formació i perfil acadèmic

Juan José Ganuza és, sobretot, un economista acadèmic especialitzat en competència i regulació. És catedràtic d'Economia i Empresa a la Universitat Pompeu Fabra (UPF), on ha desenvolupat gairebé tres dècades de carrera docent i investigadora. La seva feina s'ha centrat en diversos camps molt vinculats al mandat de la CNMC:

• Política de competència i lluita contra càrtels i abusos de posició dominant.
• Regulació de mercats, especialment en sectors amb forta supervisió pública.
• Economia digital i els reptes que plantegen les grans plataformes.
• Contractació pública i disseny de regles per a compres del sector públic.

Segons el perfil publicat per Demòcrata, compta amb una àmplia producció científica d'abast internacional i ha exercit com a editor o responsable editorial en revistes de referència en economia industrial, cosa que reforça la seva imatge d'expert tècnic més que de quadre polític.

Càrrecs i responsabilitats prèvies

Abans d'arribar a la presidència de la CNMC, Ganuza havia acumulat un recorregut sòlid en institucions acadèmiques i d'anàlisi de polítiques econòmiques:

• Director del Màster en Competència i Regulació de Mercats de la Barcelona School of Economics durant al voltant de deu anys, programa assenyalat com una referència a Espanya en matèria regulatòria (notícia de Demòcrata).
• Responsable de l'àrea de Competència i Regulació de Mercats de Funcas, on va treballar en estudis i anàlisis aplicats als mercats regulats (Demòcrata explica).
• President de l'Àrea d'Economia de l'Agència Estatal d'Investigació (AEI), càrrec que exercia en el moment de la seva proposta per a la CNMC.
• Col·laborador habitual de la CNMC abans del seu nomenament, participant en seminaris i publicacions especialitzades sobre competència i regulació.

La seva designació respon, segons les cròniques, a un perfil tècnic i acadèmic. Demòcrata subratlla que aquest tret el diferencia d'altres presidents previs del regulador que procedien més directament de l'Administració o dels cossos jurídics de l'Estat.

Nomenament i procés parlamentari

El Consell de Ministres va proposar Juan José Ganuza com a president de la CNMC en la seva reunió del 23 de juny de 2026, en el marc de la renovació parcial del consell de l'organisme (notícia sobre la proposta del Govern).

Conforme a la Llei 3/2013 de creació de la CNMC, la seva candidatura va ser examinada per la Comissió d'Economia, Comerç i Transformació Digital del Congrés. El 14 de juliol de 2026 la Comissió va avaluar la idoneïtat de Ganuza i dels nous consellers proposats. La candidatura va ser avalada per la majoria, malgrat el vot en contra de PP i Vox, que van qüestionar la seva independència política (crònica parlamentària).

Després d'aquest tràmit de control parlamentari —que no implica una elecció directa, sinó la capacitat de veto per majoria absoluta—, el nomenament es va formalitzar mitjançant Reial Decret i va quedar oficialitzat amb la publicació al BOE del 22 de juliol de 2026. Des de llavors, presideix el Ple de la CNMC i la Sala de Competència, tal com recull la nota oficial de l'organisme (composició de les Sales).

Trajectòria política i vinculació partidista

En la informació disponible en fonts oficials i periodístiques utilitzades per a aquesta resposta:

• No consta una carrera parlamentària prèvia ni càrrecs en grups polítics en cambres legislatives.
• Tampoc es mencionen postos orgànics en partits polítics ni militància destacada.
• Els perfils consultats descriuen de forma reiterada un perfil “tècnic” i “acadèmic”, i la crítica d'alguns grups se centra precisament en la seva suposada proximitat o distància respecte al Govern, però sense atribuir-li una trajectòria política explícita.

Amb l'evidència disponible, es pot dir que la trajectòria de Juan José Ganuza és fonamentalment acadèmica i d'expert en regulació i competència, amb experiència en òrgans d'anàlisi i assessorament econòmic, i sense un historial públic de càrrecs polítics electes o orgànics.