Agregador independent: així funciona als països que ja l'han provat

Amb la informació parlamentària disponible, no consta a les Corts Generals una iniciativa específica i autònoma que reguli de forma directa i exclusiva la figura dels agregadors independents (de demanda o d’energia) i que estigui identificada com a tal en el seu títol o objecte. La regulació d’aquesta figura sembla, per ara, quedar emmarcada en reformes més àmplies del sector energètic o en desenvolupament reglamentari del Govern, però a les bases de dades parlamentàries consultades no apareix un projecte o proposició de llei dedicat expressament als agregadors independents. En conseqüència, a nivell estrictament parlamentari, no es pot parlar avui d’una “llei d’agregadors independents” en una fase concreta de tramitació, sinó d’un context d’iniciatives energètiques generals encara en curs. No es disposa de més informació específica sobre agregadors independents a les fonts consultades.

Quines iniciatives energètiques apareixen actualment en tramitació

Encara que no s’ha localitzat una norma dedicada expressament als agregadors independents, sí que hi ha diverses iniciatives al Congrés que afecten el marc energètic i on, en teoria, podria encaixar-se en el futur la seva regulació més detallada:

• Projecte de Llei de mesures urgents fiscals, energètiques i socials (procedent del RDL 4/2024), amb identificació 121/000032, l’estat actual del qual és de termini d’esmenes ampliat fins al 2‑9‑2026. Es pot consultar la seva fitxa a la web del Congrés en aquest [enllaç], i la seva publicació inicial al Butlletí de les Corts Generals en aquest text PDF.
• Reial Decret-llei 3/2025 (MOVES III), convalidat i tramitat com a Projecte de Llei 121/000056, també amb termini d’esmenes ampliat fins al 2‑9‑2026. La seva convalidació i acord de tramitació consten en aquest butlletí, i la fitxa de tramitació del projecte es pot veure en aquest [enllaç].
• Projecte de Llei sobre el restabliment de la Comissió Nacional de l’Energia, amb identificació 121/000035, també en fase d’esmenes amb termini ampliat fins al 2‑9‑2026. La seva fitxa està disponible en aquest [enllaç].
• Proposició de Llei per garantir l’aportació de l’energia nuclear en la descarbonització del sistema energètic (122/000179), amb presa en consideració ja aprovada i també en fase d’esmenes ampliades fins al 2‑9‑2026, segons la seva fitxa parlamentària accessible en aquest [enllaç].

Al costat d’aquestes, existeixen altres iniciatives sectorials que toquen qüestions energètiques (autoconsum, hidroelèctrica, indústria electrointensiva, avaluació ambiental), però cap d’elles incorpora en el seu títol ni en la seva descripció bàsica la regulació dels agregadors independents:

• Proposició de Llei de modificació de la Llei 24/2013 del Sector Elèctric i la Llei 34/1998 del sector d’hidrocarburs sobre informació al consumidor (122/000130), a la Comissió de Transició Ecològica amb període d’esmenes ja tancat i avocació a Ple. Les seves últimes publicacions es poden veure en aquest butlletí i en la publicació inicial disponible en aquest altre PDF.
• Proposició no de Llei relativa a l’autoconsum (162/000458), per a debat en Ple, on es plantegen figures com el “gestor de l’autoconsum”, però no es menciona la figura de l’agregador independent en la informació disponible. El seu text es pot consultar en aquest document.
• Proposició no de Llei sobre avaluació ambiental (161/000784), centrada a agilitzar els procediments, accessible en aquest PDF.
• Proposició de Llei sobre concessions hidroelèctriques i creació de “Producció Energètica Espanyola” (122/000185), ja presa en consideració, el text de la qual es pot consultar en aquest butlletí i en la seva fitxa general en aquest [enllaç].
• Altres proposicions no de llei i debats sobre energia i indústria (Alcoa San Cibrao, nusos d’evacuació a Galícia) es recullen en textos com aquest butlletí sobre Alcoa o aquest butlletí sobre nusos d’evacuació, però tampoc identifiquen els agregadors independents com a objecte regulatori específic.

Situació concreta de la regulació d’agregadors independents

Amb base en tot l’anterior, la situació es pot resumir així:

• No s’ha trobat una iniciativa concreta a les Corts el qual objecte declarat sigui “regular la figura de l’agregador independent” o termes equivalents.
• Les iniciatives energètiques en curs se centren en fiscalitat, ajudes (com MOVES III), estructura reguladora (restabliment de la CNE), nuclear, concessions hidroelèctriques, autoconsum o protecció de consumidors.
• En l’àmbit de l’Executiu (consultes públiques, avantprojectes, desenvolupament reglamentari) les fonts consultades no han aportat informació rellevant específica sobre un avantprojecte o reglament dedicat als agregadors independents. No es disposa de més informació en aquesta fase.

Per tant, a la pregunta estricta de “en quina fase de tramitació parlamentària” es troba la regulació espanyola dels agregadors independents, la resposta és que, amb la informació disponible, no existeix en l’actualitat una iniciativa legislativa singularitzada sobre aquesta figura en una fase concreta (esmenes, ponència, Senat, etc.). L’eventual regulació s’integraria, si escau, en futures reformes de la Llei 24/2013 o en normes de desenvolupament del Govern que, per ara, no apareixen reflectides clarament en els registres parlamentaris consultats.

La supervisió dels agregadors independents per part de la CNMC es recolza en les seves competències generals com a regulador energètic i en normativa específica que obre la participació de la demanda i l’agregació als mercats elèctrics. En essència, la CNMC no “autoritza” un a un els agregadors, però sí que defineix i controla les regles de mercat, les metodologies tècniques i econòmiques i els procediments d’operació que condicionen la seva activitat. A més, supervisa l’accés de la demanda a les xarxes i als serveis de balanç i pot resoldre conflictes entre agents. Tot això s’articula sobre la Llei de creació de la CNMC, la Llei del Sector Elèctric i un conjunt de circulars i resolucions tècniques recents.

Marc legal bàsic de les competències de la CNMC

El punt de partida és la Llei 3/2013, que crea la CNMC. En la seva exposició i en l’article 7 estableix que, en sectors regulats com l’electricitat, la Comissió exerceix funcions específiques de supervisió i control, així com de resolució de conflictes, més àmplies que la mera defensa de la competència.

De forma molt rellevant per als agregadors, la Llei 3/2013 atribueix a la CNMC, en l’àmbit elèctric i gasista, la facultat d’aprovar, mitjançant circulars (art. 30):

• Metodologies de peatges d’accés a les xarxes elèctriques.
• Metodologies de serveis de balanç i de no freqüència “que proporcionin incentius adequats perquè els usuaris de la xarxa equilibrin la seva producció i consum”.
• Metodologies de connexió i accés a les xarxes.

Aquestes metodologies són l’andami regulatori que permet, en la pràctica, que la demanda agregada i els agregadors independents participin en mercats i serveis de flexibilitat.

La Llei 24/2013, del Sector Elèctric, completa aquest marc regulador gestionant l’aspecte econòmic i tècnic del sistema i les funcions de l’operador del sistema i del mercat, la certificació dels quals realitza la CNMC. En el títol V s’emfatitza que la Comissió certifica l’operador del sistema i regula l’accés i connexió a les xarxes, sobre la metodologia de les quals també intervé.

Agregadors independents i resposta de la demanda

La figura de l’agregador independent s’introdueix expressament pel Reial Decret-llei 23/2020, que modifica la Llei 24/2013. En el seu preàmbul defineix l’agregació com la combinació de demanda de diversos consumidors o de diversos generadors per a la seva participació en qualsevol mercat d’electricitat, i vincula aquesta figura a la resposta de la demanda i a l’obligació de les autoritats reguladores de “propiciar la participació dels recursos de la part de la demanda (…) en els mercats majoristes i minoristes”.

Aquest mandat comunitari es trasllada a la CNMC en dos plans:

• Dissenyant metodologies i regles de mercat que permetin ofertes de demanda agregada i serveis de flexibilitat.
• Supervisant que la participació de la demanda i dels agregadors es produeixi en condicions transparents i no discriminatòries.

Circulars i regles de mercat majorista

La peça central en la regulació del mercat majorista és la Circular 3/2019 de la CNMC, que estableix les metodologies que regulen el funcionament del mercat diari i intradiari i l’operació del sistema. La pròpia circular es recolza en el nou apartat 38 de l’article 7 de la Llei 3/2013 (introduït per normativa de 2019), que atribueix a la CNMC la funció de determinar les regles dels mercats organitzats d’electricitat en els aspectes que el Dret europeu reserva al regulador nacional.

Aquesta circular connecta amb resolucions que actualitzen regles de mercat i procediments per facilitar la participació de nous subjectes, inclosos agregadors:

• Les regles de funcionament dels mercats diari i intradiari adaptades a energies renovables i a l’evolució del comitè d’agents (resolució de 23 de febrer de 2023).
• Successives adaptacions per a subhastes intradiàries europees i per a la negociació quart-horària (resolució de 23 de maig de 2024 i resolució de 28 de febrer de 2025).

En l’àmbit dels serveis d’ajust i resposta activa de la demanda, la CNMC ha aprovat i modificat procediments d’operació clau:

• Procediment 7.5 sobre el servei de resposta activa de la demanda i la seva connexió amb el 14.4 (resolució de 19 d’octubre de 2023, posteriorment revisada per la resolució de 6 de novembre de 2025).
• Modificació de procediments per a la participació de la demanda i l’emmagatzematge en serveis de no freqüència i en la solució de restriccions tècniques (resolució de 6 de març de 2024).

Encara que aquestes normes no mencionen sempre de forma literal l’“agregador independent”, sí que configuren els productes, requisits tècnics, garanties i esquemes de liquidació a través dels quals aquesta figura pot oferir flexibilitat al sistema.

Accés de la demanda a les xarxes i supervisió

En línia amb les competències de la Llei 3/2013 sobre metodologies d’accés, la CNMC ha detallat els criteris per a l’accés de la demanda a les xarxes, aspecte essencial per a agregadors que actuen sobre consums:

• Especificacions de detall per a la capacitat d’accés de la demanda a la xarxa de transport (resolució de 1 de desembre de 2025).
• Especificacions de detall per a la capacitat d’accés ferma de la demanda a les xarxes de distribució (resolució de 8 de juny de 2025).

Aquestes resolucions concreten, en clau tècnica, la funció general de la CNMC d’establir metodologies de connexió i accés i de supervisar la gestió i assignació de capacitat a les xarxes, la qual cosa incideix directament en la possibilitat que els agregadors connectin càrregues i ofereixin flexibilitat.

Supervisió, control de mercat i resolució de conflictes

Finalment, la Llei 3/2013 atribueix a la CNMC funcions generals de supervisió del funcionament eficaç i no discriminatori dels mercats regulats i de resolució de conflictes entre agents. Aplicat als agregadors independents, això es tradueix en què la Comissió pot:

• Analitzar i, si escau, modificar regles i procediments quan detecti barreres injustificades a la participació de la demanda o a l’agregació.
• Intervenir en controvèrsies sobre accés a xarxes, condicions econòmiques de serveis de balanç o aplicació de regles de mercat que afectin agents que actuen com a agregadors.

No es disposa de més informació a les fonts consultades sobre un règim sancionador específic per a agregadors independents diferent del previst amb caràcter general per als subjectes del sector elèctric a la Llei 24/2013.

A Espanya, la figura de agregador independent està ja reconeguda en la normativa del sector elèctric, però els seus requisits operatius detallats s’articulen de forma dispersa i, en part, continuen depenent de desenvolupament reglamentari i de procediments d’operació de la CNMC i de l’operador del sistema. El nucli jurídic està en la modificació de la Llei 24/2013 del Sector Elèctric pel Reial Decret‑llei 23/2020, que introdueix la definició d’agregació i d’agregador independent. A partir d’aquí, diverses resolucions de la CNMC obren la participació de la demanda, l’emmagatzematge i les agregacions en serveis d’ajust i de no freqüència, però no s’observa encara un règim únic i tancat de “llicència d’agregador” com a figura separada. Amb la informació disponible, es poden identificar els grans blocs d’obligacions, però no un llistat exhaustiu i definitiu de requisits habilitants.

1. Marc legal bàsic de l’agregador independent

El Reial Decret‑llei 23/2020, de 23 de juny, en modificar la Llei 24/2013, incorpora la definició d’agregació i d’agregador independent com a part de la transposició del paquet europeu d’Energia Neta. En la seva exposició de motius s’explica que l’agregació consisteix a combinar la demanda de diversos consumidors o la producció de diversos generadors “per a la seva venda, compra o subhasta en qualsevol mercat d’electricitat”, i que l’agregador independent és el subjecte que presta aquests serveis d’agregació sense estar vinculat al subministrador del client, impulsant així la resposta de la demanda i la participació de nous actors al mercat (RDL 23/2020).

La Llei 24/2013, tal com queda modificada, passa a considerar els agregadors independents com a “participants al mercat de producció d’energia elèctrica” que presten serveis d’agregació, i habilita reglamentàriament la seva intervenció en els serveis inclosos al mercat de producció. No s’aprecia, en el text mostrat, la creació d’una llicència sectorial diferenciada, sinó la seva inclusió dins l’elenc de subjectes que poden participar al mercat, en condicions que s’han de concretar reglamentàriament (Llei 24/2013).

2. Relació amb consumidors i comercialitzadores

La modificació de la Llei 24/2013 pel RDL 23/2020 aclareix que els consumidors i els titulars d’instal·lacions d’emmagatzematge poden obtenir ingressos per la seva participació en els serveis del mercat de producció “ja sigui directament o a través del seu comercialitzador o d’un agregador independent”. És a dir, l’agregador actua com a intermediari entre recursos de consum/emmagatzematge i els mercats, sense substituir necessàriament la comercialitzadora en el subministrament.

D’això se’n desprèn que l’empresa que vulgui operar com a agregador independent ha de:

• Celebrar contractes privats amb els consumidors, productors o titulars d’emmagatzematge els recursos dels quals vagi a agregar, regulant drets sobre energia, flexibilitat i contraprestacions.
• Coordinar-se amb les comercialitzadores que continuen sent responsables del subministrament, especialment pel que fa a la mesura i a la imputació d’energia, encara que les regles concretes de repartiment de responsabilitats no es detallen en els textos mostrats.

No es veu a les fonts un règim específic de contingut contractual obligatori amb el consumidor més enllà del marc general de la Llei 24/2013 i el seu desenvolupament.

3. Participació en serveis d’ajust i flexibilitat

La Resolució de 8 de setembre de 2022 de la CNMC, que aprova les Condicions aplicables als serveis de no freqüència i altres serveis per a l’operació del sistema elèctric peninsular espanyol, és clau per entendre l’accés de la demanda agregada. Aquestes condicions permeten la participació d’“instal·lacions de producció, instal·lacions de generació associades a autoconsum, instal·lacions d’emmagatzematge i instal·lacions de demanda, així com la seva agregació, mitjançant oferta a aquells serveis que per les seves característiques així ho facultin”, sota les condicions de les pròpies Condicions i dels procediments d’operació (articles 2 i següents) (Condicions CNMC serveis no freqüència).

En aquesta resolució s’estableix que:

• El proveïdor del servei és el participant al mercat que subministra el servei segons els procediments d’operació.
• Les “possibles condicions d’agregació” d’instal·lacions per participar en aquests serveis es fixaran en els procediments d’operació aplicables a cada servei.

A més, la Resolució de 19 d’octubre de 2023 de la CNMC, que aprova el nou procediment d’operació 7.5 sobre el servei de resposta activa de la demanda (SRAD), desenvolupa un producte específic de balanç basat precisament en la participació de la demanda, amb subhastes anuals i assignació de potència de resposta (P.O. 7.5 SRAD). Encara que el text mostrat es centra en la justificació i disseny del producte, confirma l’orientació reguladora cap a la incorporació de la demanda –i, per extensió, de la seva agregació– als serveis de balanç.

4. Requisits tècnics, de balanç, garanties i sancions

De la configuració legal i reguladora se’n deriven diversos blocs d’obligacions per a l’empresa que actuï com a agregador independent:

• Requisits de participant al mercat: en ser considerat participant al mercat de producció, ha de complir els requisits generals que s’exigeixin a aquests subjectes en les regles del mercat diari i intradiari (aprovades per Resolució de 9 de maig de 2018) i en la normativa d’accés a l’operador del mercat i a l’operador del sistema (regles de mercat diari i intradiari). A les fonts consultades no es detallen aquests requisits (solvència, sistemes de comunicació, etc.), però s’apliquen amb caràcter general a tot participant.
• Responsabilitat per desviaments i balanç: la participació en serveis de balanç i en el mercat de producció implica sotmetre’s a les condicions relatives al balanç, a la liquidació de desviaments i als procediments d’operació que la CNMC va adaptant (per exemple, Resolucions de 24.12.2020, 25.4.2024 o 2.4.2025 sobre condicions de balanç i liquidació quart-horària; en particular, la Resolució de 25 d’abril de 2024 i la Resolució de 28 de març de 2025 sobre liquidació quinqueminutal).
• Garanties financeres: en no existir un règim específic per a agregadors a les fonts vistes, s’entén que han de prestar les mateixes garanties de mercat que la resta de participants, segons defineixin l’operador del mercat i del sistema en les seves regles; no es detalla, però, quantia ni forma específica.
• Règim sancionador: l’empresa queda sotmesa al règim sancionador general de la Llei 24/2013, aplicable a les activitats del sistema elèctric i als subjectes que participen als mercats. No es recullen infraccions específiques per a agregadors independents diferents de les ja previstes per a l’incompliment d’obligacions de mercat, balanç o informació.

5. Grau de desenvolupament del marc

Amb la informació disponible, el dret espanyol ha fet els passos essencials: reconeix la figura de l’agregador independent, habilita la seva participació en mercats i serveis d’ajust i obre explícitament la porta a la agregació de demanda i emmagatzematge a les Condicions de serveis de no freqüència. No obstant això, molts requisits concrets (procedimentals, tècnics, de registre específic si s’arribés a crear) es deixen a posteriors desenvolupaments reglamentaris i procediments d’operació, que s’estan actualitzant de forma incremental. No es disposa a les fonts d’un catàleg tancat de “requisits legals” específic i diferenciat per registrar-se com a agregador independent més enllà dels que corresponen a qualsevol participant al mercat elèctric.