La liberalització del sector elèctric a Espanya, que es va iniciar l'1 de gener de 1998 i va culminar el 2003, tenia l'objectiu de generar un mercat més competitiu, del qual dimanés una millor atenció al client. Han passat més de 25 anys i, tot i que s'han donat passos en la direcció correcta, també hi ha distorsions i es mantenen estructures que evidencien, en certs aspectes, una liberalització imperfecta i asimètrica.
Va ser el 1996, quan Europa va aprovar la Directiva 96/92/CE sobre normes comunes per al mercat interior de l'electricitat, que es va transposar a l'ordenament jurídic espanyol a través de la Llei 54/1997 del Sector Elèctric. Aquesta normativa va determinar el naixement del mercat de producció d'electricitat, el conegut com a mercat majorista, que va iniciar les seves operacions l'1 de gener de 1998.
Es va passar d'un model d'optimització centralitzat a un altre d'operació basat en els preus lliures dels agents i es va crear la figura de l'operador del mercat, representat per la Companyia Operadora del Mercat Espanyol de l'Electricitat (OMEL) -actual OMIE-.
La liberalització, expliquen precisament a OMIE, va començar aleshores, “per la banda de l'oferta, amb la introducció de competència en la generació d'energia elèctrica i, per la banda de la demanda, amb la creació de la figura del comercialitzador i amb el dret dels grans consumidors a participar directament en el mercat”. A aquests grans consumidors, afegeixen, “es van anar afegint gradualment la resta, fins que, el gener de 2003, se'ls va reconèixer a tots el dret a triar la seva comercialitzadora d'electricitat”.
Actualment, la norma bàsica que regula l'estructura i el funcionament del sector és la Llei 24/2013, de 26 de desembre, del Sector Elèctric.
Quota de mercat
Abans d'aquest canvi històric, l'activitat en el sector estava concentrada en cinc empreses amb una important estructura vertical, que exercien un ferri oligopoli que, per territoris, es traduïa en monopolis de facto. Amb la liberalització es pretenia un millor repartiment del mercat, que contribuís a prestar un servei més complet amb millor relació qualitat/preu per a l'usuari final. S'ha aconseguit això realment?
Per donar resposta a aquesta pregunta, la millor opció és comparar la quota de mercat de les incumbentes en el sector energètic i en altres sectors també liberalitzats, com el de les telecomunicacions o el transport per ferrocarril. El corol·lari, com es veurà, demostra que el procés té certes mancances i denota una liberalització asimètrica.
Energia Vs. Telecos Vs. Transport en ferrocarril
Es prendrà com a any de la liberalització completa del sector energètic el 2003. Les últimes dades oficials de la Comissió Nacional dels Mercats i la Competència (CNMC) són del primer trimestre de 2025 (és a dir, 22 anys després de la liberalització) i mostren que els cinc grups incumbents han perdut entre 15 i 20 punts percentuals (pp.) de quota de mercat. En el mateix període (22 anys des de la seva liberalització, que va ser el 1997), Telefónica va perdre 55 pp. Actualment, la pèrdua de Telefónica ronda els 60-65 pp.
Entre aquests dos mateixos sectors es pot fer una altra comparació, en aquest cas, tenint en compte el moment en què va aparèixer la Tarifa Regulada pel Govern (PVPC), cosa que va succeir el 2014, és a dir, fa 11 anys. En el sector energètic, 11 anys després de la liberalització, les incumbentes havien perdut 8 pp. En les telecos, aquests 11 anys es van complir el 2008, aleshores, la pèrdua era de 20 pp.
Un altre sector comparable, tot i que la seva liberalització sigui més recent (2019), és el del transport de viatgers per ferrocarril. En el tercer trimestre de 2025 (sis anys després), Renfe ha perdut 38 pp. de mitjana en tots els corredors i 50 pp. en el de Madrid-València. En sis anys des de la liberalització del sector energètic (2009), les incumbents havien perdut tan sols 1,8 pp.
Com a resultat, el poder de mercat que actualment ostenten les cinc grans energètiques, les mateixes que van conformar l'oligopoli d'origen, és d'un 80% del mercat lliure enfront de la major competència en els altres dos sectors: Telefónica amb prou feines conserva un terç del mercat nacional i Renfe poc més de la meitat.
On queda el client?
El propòsit final d'aquesta liberalització havia de ser eliminar les barreres d'entrada perquè nous competidors, sota les mateixes regles del joc, dinamitzessin i equilibressin les quotes de mercat en portar una oferta de preus més transparents, competitius i justos, així com una millora substancial del servei i l'atenció que rebia el consumidor, atesa l'esperada tensió competitiva.
Aquest és el clàssic exemple de cercle virtuós que porta una liberalització ben plantejada gràcies a la innovació tecnològica i comercial que redunda en un millor servei al client amb millors preus, perquè s'han donat els incentius de desenvolupament de mercat adequats: mateixes regles del joc per a tots, transparència, i no discriminació.
Tanmateix, aquesta pretensió no s'ha vist reflectida en quotes de mercat amb nous agents més equilibrades, gràcies a la pèrdua de poder de mercat de les incumbentes tradicionals del sector energètic. Aquestes últimes continuen operant com a grans grups verticalitzats, i, per tant, aplicant polítiques comercials moltes vegades subvencionades, compensades o afavorides per la part del seu negoci corporatiu vertical que no segueix les regles de la liberalització en pertànyer a l'activitat regulada.
Així, aquesta liberalització parcial i imperfecta ha comportat com a resultat una retenció de poder de mercat extraordinària en mans de les de sempre i molt pocs incentius, per tant, a la innovació. Nous modes d'activitat comercial i tecnològica haurien beneficiat milions de clients amb ofertes tarifàries transparents i una orientació de servei real molt allunyada de la percepció i opinió de la immensa majoria dels seus usuaris, que se senten encara espremuts al servei de grans corporacions que necessiten maximitzar marges i fluxos de caixa per oferir dividends i mantenir estructures més pròpies del segle XX que del segle XXI.
La inèrcia de l'era industrial es reflecteix clarament en una adopció tardana de la digitalització de processos i d'operativa comercial respecte d'altres sectors estratègics també fortament regulats i amb origen en monopolis d'Estat, com telecomunicacions o el sector financer.
A diferència d'aquests sectors, el terreny normatiu del sector ha estat fidel reflex també d'aquesta inèrcia: la protecció del consumidor elèctric ha quedat històricament relegada a normatives de jerarquia inferior —reials decrets i reglaments—, o a lleis generalistes alienes a la complexitat específica del mercat energètic, com la Llei de Serveis d'Atenció a la Clientela.
Aquesta assignatura pendent ha començat a esmenar-se, tot i que de forma reactiva i a l'escalf d'una crisi geopolítica. El RDL 7/2026, de 20 de març, aprovat com a resposta urgent a l'impacte de la guerra de l'Iran, modifica la Llei 24/2013 del Sector Elèctric i eleva per primera vegada a rang de llei drets concrets del consumidor: l'obligació de notificació amb almenys un mes d'antelació davant de qualsevol modificació de les condicions contractuals, el dret a rescindir el contracte sense cap cost en rebre aquest avís, la prohibició de modificar unilateralment els contractes a preu fix abans del seu venciment, i l'exigència de comparatives de preu abans i després de qualsevol revisió.
Que hagi hagut de ser un decret d'urgència, per una conjuntura externa, el vehicle que per fi atorga rang legal a drets tan elementals és, en si mateix, un indicador inequívoc dels 30 anys d'inèrcia reguladora que han patit els consumidors, i de com de profundament normalitzades han arribat a estar unes mancances, no completament resoltes, que en altres mercats liberalitzats haurien resultat inacceptables.
Tarifa regulada i bo social
El Reial Decret pel qual s'aprova el Reglament General de Subministrament i Contractació, en vigor des del febrer d'enguany, presentava, d'una banda, discrepàncies amb la Llei de Serveis d'Atenció a la Clientela i, de l'altra, mancances per no transposar íntegrament la Directiva (UE) 2019/944 sobre normes comunes per al mercat interior de l'electricitat. El posterior i recentíssim RDL 7/2026 ha corregit parcialment aquesta situació en elevar a rang de llei —modificant directament la Llei 24/2013— determinats drets dels consumidors en la relació contractual amb els seus subministradors.
Tanmateix, aquesta correcció parcial no resol el fons del problema: la manca d'alineació amb la Directiva 2019/944 pel que fa al disseny i abast de la tarifa regulada, que continua generant un buit en l'harmonització del mercat elèctric espanyol amb els estàndards europeus, i és precisament en aquest terreny on es concentra la distorsió més profunda per a la lliure competència.
La pervivència de la tarifa regulada (PVPC) des del 2014 contradiu el marc que estableix la Directiva -caràcter excepcional, transitori i circumscrit a col·lectius vulnerables- i la converteix en una tarifa més del mercat. La diferència és que la fixa el Govern i s'aplica amb caràcter general, sigui o no vulnerable qui s'hi acull. L'afegit més distorsionador és que només la poden oferir les empreses constituïdes com comercialitzadores d'últim recurs (CUR), majoritàriament vinculades a l'antic oligopoli, i que són les úniques habilitades per a concedir el bo social, finançat, tanmateix, per la totalitat dels usuaris del sistema.
Davant les queixes de les comercialitzadores del mercat lliure, l'Administració addueix que elles també podrien accedir a la tarifa regulada creant la seva pròpia CUR. El que aquest argument eludeix és el cost real de l'operació: administració, marca i infraestructura separades de l'activitat principal, és a dir, més càrregues i més barreres per plegar-se a una anomalia que la pròpia translació completa de la normativa europea hauria d'haver impedit. Fonts del sector ho formulen amb una pregunta directa: “No hauria estat més lògic -i més beneficiós per als mateixos vulnerables- circumscriure des del principi la PVPC al col·lectiu que justifica la seva existència?”.
El resultat de no haver-ho fet és que un terç del mercat residencial -8 milions de clients, xifra molt superior a la dels habitatges realment vulnerables- roman en mans de les grans elèctriques propietàries de les principals CUR, exclosos de facto del mercat lliure. Una clientela captiva que, per agreujar el quadre, està avui directament exposada a la volatilitat de preus generada per la crisi geopolítica al voltant de l'Iran: la mateixa intervenció estatal que havia de protegir el consumidor l'encadena a l'índex de mercat majorista més volàtil en dècades.
Fonts del sector de la comercialització reclamen el que la resta d'Europa aplica: que la PVPC quedi restringida a consumidors vulnerables, que les CUR continuïn gestionant-la com a bo social, i que aquest bo social sigui facturat amb el logotip del Ministeri i no amb el d'empreses privades, tenint en compte que les finança la totalitat del sistema elèctric. Mentre això no passi, "una intervenció de facto de l'Estat en els preus impedeix el funcionament orgànic del mercat lliure i els objectius beneficiosos per a la societat que es van marcar com a raó de la liberalització”, subratllen.