Ampliació | Trump frena els atacs a l'Iran després d'avalar els "punts finals" del pacte

En aquest moment no consta a les Corts Generals cap procediment parlamentari específic en curs per autoritzar o ratificar, per part d'Espanya, un acord concret entre Estats Units i l'Iran; és a dir, no hi ha un tractat EUA–Iran en tramitació el text del qual estigui sent debatut pel Congrés o Senat. En conseqüència, la “possible ratificació” és avui només un escenari hipotètic des del punt de vista espanyol. No obstant això, la Constitució i la Llei de Tractats Internacionals fixen amb força precisió quins passos caldria seguir si s'assolís un acord que afectés Espanya (per exemple, en defensa, sancions o cooperació). Aquests passos inclouen negociació i signatura pel Govern, autorització per les Corts quan correspongui i, finalment, ratificació formal per la Capitania de l'Estat i publicació al BOE.

1. Absència d'un expedient concret a les Corts

A data d'avui no apareix registrada cap iniciativa parlamentària relativa a l'autorització o ratificació d'un tractat internacional específic entre Estats Units i l'Iran que hagi de ser aprovat per Espanya. Quan existeix un tractat sotmès a les Corts, es tramita com a expedient propi (habitualment a la Comissió d'Afers Exteriors o Defensa) i figura clarament identificat en els ordres del dia i butlletins de Congrés i Senat. En no constar aquest expedient, la resposta sobre “en quin estat parlamentari es troba” és: no hi ha estat parlamentari perquè encara no hi ha tractat rellevant per a Espanya que autoritzar o ratificar. Tot el que segueix explica, per tant, com seria el procediment si s'arribés a un acord que afectés jurídicament Espanya.

2. Marc constitucional i legal aplicable

El procediment espanyol per a tractats internacionals està determinat, sobretot, per la Constitució i per la Llei 25/2014 de Tractats i altres Acords Internacionals (en la informació consultada es menciona com a “Llei de Tractats Internacionals”). Els preceptes constitucionals clau són:

Article 93 CE. Permet atribuir a organitzacions o institucions internacionals l'exercici de competències derivades de la Constitució, prèvia autorització de les Corts Generals. És rellevant si l'acord comporta delegar competències en un organisme internacional que gestionaria, per exemple, un règim de sancions o verificació.

Article 94 CE. Estableix quins tractats requereixen autorització prèvia de les Corts Generals. Entre ells s'inclouen els que:

• Implica cessió o limitació de sobirania.
• Afecten a matèries reservades a llei orgànica (drets fonamentals, organització institucional, règim electoral, etc.).
• Generen obligacions financeres rellevants per a l'Estat o exigeixen modificar legislació interna.
• Versen sobre defensa, bases militars o cooperació militar, per la seva especial transcendència política.

També són rellevants l'article 56 CE (paper del Rei com a Cap de l'Estat) i l'article 62 CE, que inclou entre les atribucions del Rei la de manifestar el consentiment de l'Estat en els tractats, un cop autoritzats conforme a la Constitució.

3. Òrgans que intervindrien

En un eventual acord entre Estats Units i l'Iran que afectés Espanya, els actors institucionals serien:

• Govern: negocia el tractat i procedeix a la seva signatura; prepara la remissió del text a les Corts quan es requereixi autorització.
• Corts Generals (Congrés i Senat): atorguen, quan correspongui, l'autorització prèvia a la celebració del tractat i ratificació mitjançant debat i votació en comissió i ple.
• Capitania de l'Estat (Rei): un cop finalitzada la tramitació parlamentària, manifesta el consentiment de l'Estat, sanciona i ordena la publicació del tractat al BOE.

4. Fases del procediment si s'assolís un acord rellevant

a) Negociació i signatura pel Govern

El Govern espanyol negociaria, directament o en el marc d'organismes internacionals, les clàusules de l'acord que afectessin Espanya (per exemple, presència militar, aixecament de sancions o cooperació nuclear civil). Un cop assolit un text, el signaria, normalment advertint que l'entrada en vigor queda condicionada a l'autorització de les Corts si així ho exigeix l'article 94 CE.

b) Remissió a les Corts Generals

El Govern remetria el text íntegre del tractat al Congrés i al Senat. Aquesta remissió es qualifica i s'envia a la comissió competent (Afers Exteriors, Defensa o altra en funció del contingut). La Llei de Tractats estableix l'obligació de donar compte a les Càmeres també dels acords que no precisin autorització, encara que en aquests casos el que hi ha és control polític, no votació d'autorització.

c) Tramitació parlamentària

A la comissió corresponent s'examinaria el text, es podrien sol·licitar informes a Ministeris o òrgans consultius i s'elaboraria un dictamen recomanant autoritzar o no el tractat. Aquest dictamen passaria al Ple (primer del Congrés i, segons la pràctica ordinària, també del Senat), on se celebraria un debat polític i una votació.

En regla general, l'autorització s'aprova per majoria simple. Si el contingut impliqués cessió de sobirania o afectés matèries d'especial protecció constitucional, podria requerir-se una majoria reforçada en aplicació de l'article 93 CE o, si escau, una reforma legal prèvia.

d) Ratificació, sanció i publicació

Aprovada per les Corts, el Rei manifestaria el consentiment de l'Estat espanyol mitjançant la signatura de l'instrument de ratificació. Seguidament, el tractat es publicaria al Butlletí Oficial de l'Estat, moment a partir del qual quedaria incorporat formalment a l'ordenament jurídic espanyol, amb l'eficàcia i límits que corresponguin segons la seva naturalesa.

5. Variacions segons la naturalesa de l'acord EUA–Iran

Si l'eventual acord EUA–Iran només tingués efectes entre aquests dos Estats i no generés obligacions per a Espanya, no hi hauria procediment parlamentari espanyol, més enllà d'eventuals debats de control polític. Si, en canvi, Espanya s'hi adherís o assumís compromisos derivats (per exemple, sobre desplegaments militars, cooperació en control nuclear o aixecament de sancions), el procediment descrit s'activaria total o parcialment. En matèria de defensa i bases militars, el control parlamentari i l'exigència d'autorització prèvia solen ser especialment rigorosos, per la qual cosa qualsevol pas rellevant implicaria, gairebé amb seguretat, debat i votació a Congrés i Senat.

Resposta sintètica

En el sistema constitucional nord-americà, el president és el principal responsable de la política exterior i el “Commander in Chief” de les Forces Armades, però els seus poders estan equilibrats pel Congrés, sobretot el Senat. El president dirigeix les relacions diplomàtiques, reconeix Estats i governs, negocia tractats i altres acords internacionals i representa el país davant l'exterior. No obstant això, els tractats formals requereixen el “advice and consent” del Senat, amb el vot favorable de dos terços dels senadors presents. A més, molts acords es canalitzen com a “executive agreements”, que poden basar-se en la sola autoritat presidencial o en lleis aprovades pel Congrés, cosa que matisa de forma important el seu abast i control democràtic.

Fonament constitucional i paper general en política exterior

La Constitució dels Estats Units no conté un “catàleg tancat” de competències de política exterior, però distribueix funcions clau entre el president i el Congrés. L'article II designa el president com a Chief Executive i Commander in Chief, la qual cosa li atorga el lideratge en la conducció de la política exterior i de la defensa. Sobre aquesta base, la pràctica i la jurisprudència han consolidat el president com a “veu única” de la nació davant l'exterior: fixa grans línies estratègiques, defineix prioritats geopolítiques, coordina el Departament d'Estat, Defensa, Tresor i les agències d'intel·ligència i representa oficialment els EUA en cimera i organitzacions internacionals.

No obstant això, el Congrés conserva poders materials rellevants: declarar la guerra, regular el comerç exterior, aprovar el pressupost federal (inclosa l'ajuda exterior i la despesa militar) i crear o modificar marcs legals que condicionen l'actuació presidencial (per exemple, sancions o límits a l'exportació d'armes). La política exterior nord-americana és, per tant, un espai de poder compartit en què la iniciativa presidencial és dominant, però no absoluta.

Signatura i negociació de tractats internacionals

En matèria de tractats, la Constitució assigna al president la competència de negociar-los i signar-los, però exigeix la participació del Senat per al seu perfeccionament. L'article II, secció 2, estableix que el president podrà celebrar tractats “amb el consell i consentiment del Senat”, sempre que dos terços dels senadors presents votin a favor. En la pràctica, l'Executiu negocia amb governs estrangers, tanca políticament el text i, un cop signat, el remet al Senat per al seu examen.

El Senat pot: aprovar el tractat tal qual; rebutjar-lo; o aprovar-lo amb reserves, declaracions interpretatives o condicions que limiten la seva aplicació. Fins que no es produeix aquesta aprovació, el tractat no pot ser ratificat i, per tant, no arriba a obligar els Estats Units en el pla internacional conforme a l'ordre constitucional intern. A més, el Congrés pot ser necessari per desenvolupar el tractat mitjançant lleis d'implementació (per exemple, per adaptar normes internes a obligacions internacionals recentment assumides).

Executive agreements i acords simplificats

Al costat dels tractats, el president utilitza de forma habitual els denominats executive agreements, que són acords internacionals conclosos per l'Executiu sense seguir el procediment reforçat dels dos terços del Senat. Poden dividir-se en dues grans categories:

En primer lloc, els congressional-executive agreements, basats en una llei prèvia o en una habilitació específica del Congrés. En aquestes situacions, el Congrés autoritza el president a negociar i concloure acords en un àmbit concret (per exemple, comerç), que després poden ser aprovats per majories simples en ambdues cambres, en lloc de la supermajoria senatorial exigida per als tractats. En segon lloc, els sole executive agreements, que el president signa recolzant-se únicament en els seus poders constitucionals propis (com el reconeixement de governs, acords militars operatius o memoràndums de cooperació).

Tot i que molts executive agreements tenen efectes pràctics similars als tractats, la seva base jurídica és distinta i, llevat d'habilitació legal expressa, no poden contradir lleis federals vigents ni modificar competències reservades al Congrés. A més, el Congrés manté capacitat de control: pot exigir notificació, aprovar lleis que limitin o condicionin el seu contingut o, fins i tot, bloquejar-ne el finançament.

Poders com a comandant en cap i ús de la força

Com a Commander in Chief, el president dirigeix les forces armades i pot ordenar operacions militars, desplegaments o missions a l'exterior. Històricament, els presidents han utilitzat aquesta facultat per autoritzar intervencions sense una declaració formal de guerra per part del Congrés. Per reequilibrar aquesta pràctica, el Congrés va aprovar la War Powers Resolution de 1973, que obliga el president a informar en un termini breu quan introdueix forces armades en hostilitats i limita la durada de les operacions sense autorització congressual expressa.

Tot i que aquesta resolució ha estat objecte de debats sobre la seva constitucionalitat i la seva aplicació pràctica, reflecteix que el poder presidencial en matèria d'ús de la força està sotmès a un control polític i, en última instància, pressupostari del Congrés, que pot retirar finançament o negar autoritzacions específiques.

Reconeixement, diplomàcia i sancions

Una altra competència clau és el poder de reconeixement: el president decideix quins governs i Estats reconeix EUA, on estableix ambaixades i amb quins actors manté relacions diplomàtiques. Nomena ambaixadors, que han de ser confirmats pel Senat, i pot retirar o degradar relacions com a instrument de pressió política.

En matèria de sancions i mesures econòmiques, el president sol actuar amb base en lleis marc aprovades pel Congrés (com normes de control d'exportacions o règims generals de sancions), que li deleguen facultats per llistar persones o entitats, restringir transaccions o bloquejar actius. Aquesta combinació de legislació congressual i discrecionalitat executiva permet una actuació àgil en política exterior, però dins de límits normatius fixats democràticament.

Equilibri de poders i control intern

En conjunt, la legislació i la pràctica constitucional nord-americanes configuren una presidència molt poderosa en política exterior, però sotmesa a contrapesos constants. El Senat intervé en tractats i nomenaments diplomàtics; ambdues cambres controlen el pressupost, regulen el comerç i poden condicionar la participació en organitzacions internacionals. Els tribunals, per la seva banda, poden revisar si l'actuació presidencial respecta la Constitució i les lleis, especialment quan els acords internacionals incideixen en drets fonamentals o en competències internes.

Des de la perspectiva comparada, el model nord-americà il·lustra com un sistema presidencial fort pot coexistir amb un control parlamentari intens sobre els compromisos internacionals i sobre l'ús de la força, encara que, en la pràctica, la iniciativa i capacitat d'acció ràpida resideixen majoritàriament a la Casa Blanca.

Resposta sintètica

El desmantellament de la infraestructura nuclear d'un país no està regulat per un únic tractat internacional, sinó per un entramat de convenis de seguretat nuclear, no proliferació i salvaguardes, que es complementen amb la legislació interna de cada Estat. A nivell internacional, l'eix són el Tractat de No Proliferació (TNP), els acords de salvaguardes amb l'OIEA i els convenis sobre seguretat nuclear i gestió de residus. Aquests instruments obliguen a garantir un desmantellament segur, verificable i transparent, però deixen a cada país un ampli marge per definir el seu propi procediment tècnic i administratiu. En la pràctica, el procés combina compromisos internacionals amb autoritzacions nacionals molt estrictes en matèria de seguretat, medi ambient, protecció radiològica i control de materials fissibles.

Marc internacional bàsic

El Tractat de No Proliferació Nuclear (TNP) és el punt de partida: exigeix als Estats no posseïdors d'armes nuclears que acceptin salvaguardes integrals de l'Organisme Internacional d'Energia Atòmica (OIEA) i s'abstinguin de fabricar armes nuclears. Tot i que el TNP no descriu pas a pas com desmantellar infraestructures, sí que obliga que qualsevol tancament o desmantellament d'instal·lacions nuclears civils mantingui la comptabilitat i el control dels materials nuclears per evitar desviaments cap a usos militars.

Aquests compromisos es concreten en els Acords de Salvaguardes amb l'OIEA (i en moltes ocasions, en Protocols Addicionals). Si un país desmantella reactors, plantes de combustible o altres instal·lacions nuclears, ha de:

— Notificar a l'OIEA els canvis en l'inventari d'instal·lacions i materials.
— Permetre inspeccions i verificacions físiques durant i després del desmantellament.
— Mantenir registres detallats de transferències, emmagatzematge, tractament i eliminació de materials nuclears.

Seguretat nuclear i protecció radiològica

Al costat del TNP, els convenis de seguretat nuclear (per exemple, el Conveni sobre Seguretat Nuclear i el Conveni Conjunt sobre Combustible Gastat i Residus Radioactius) estableixen principis obligatoris o quasi obligatoris en matèria de:

— Seguretat de les instal·lacions durant el desmantellament (evitar accidents, incendis, fuites).
— Protecció radiològica de treballadors, població i medi ambient, conforme a estàndards internacionals de l'OIEA i la Comissió Internacional de Protecció Radiològica (ICRP).
— Gestió segura de residus, inclosos combustible gastat, residus de desmantellament i el seu eventual emmagatzematge geològic o altres solucions de llarg termini.

Aquests tractats no imposen un model únic (per exemple “desmantellament immediat” front a “espera segura”), però exigeixen que l'Estat disposi de: un marc regulador independent, un sistema de llicències i una supervisió eficaç dels titulars de les instal·lacions.

Procediments legals típics a nivell estatal

Tot i que cada país dissenya la seva normativa, el patró habitual de requisits legals i procediments inclou diverses fases:

1. Decisió política i estratègica: el Govern defineix si abandona parcial o totalment l'energia nuclear (per exemple, mitjançant una llei o una estratègia energètica nacional), fixa calendaris de tancament i estableix responsabilitats institucionals (autoritat reguladora nuclear, ministeris competents, operadors estatals o privats).

2. Pla de desmantellament: el titular de la instal·lació ha de presentar un pla detallat que descrigui: seqüència d'operacions, estimació de residus, mesures de protecció radiològica, gestió de combustible gastat, cronograma i pressupost. Aquest pla sol requerir aprovació prèvia de l'autoritat reguladora.

3. Autoritzacions i llicències específiques: es tramiten noves llicències o modificacions de les existents per passar d’“operació” a “desmantellament”. Això inclou, en molts països, un procediment d’avaluació d’impacte ambiental i consultes públiques, especialment per les implicacions territorials i socials.

4. Supervisió reguladora contínua: durant les obres de desmantellament, l'autoritat reguladora realitza inspeccions, revisa informes periòdics i pot imposar condicions addicionals. S'han de respectar les guies tècniques internacionals de l'OIEA en matèria de desmantellament i clausura.

5. Gestió de materials nuclears i residus: jurídicament és un punt crític. Es requereix assegurar la trazabilitat de tot material fissible, el seu trasllat a instal·lacions d'emmagatzematge autoritzades i, si escau, la seva exportació conforme als règims internacionals de control d'exportacions. Els residus radioactius es condicionen i emmagatzemen segons categories, amb compromisos de llarg termini que solen recollir-se en lleis específiques de residus radioactius.

6. Clausura i alliberament de l'emplaçament: al final del procés, l'operador ha de demostrar que la radiació residual està per sota dels límits legals. L'autoritat reguladora emet una resolució de clausura i, si escau, allibera el terreny per a altres usos, llevat que es mantingui com a magatzem de residus o instal·lació de monitoratge.

Transparència, participació pública i dimensió internacional

Molts països, a més, estan subjectes al Conveni d'Aarhus, que obliga a garantir accés a la informació ambiental, participació pública i accés a la justícia en decisions amb impacte ambiental significatiu, com el tancament de centrals nuclears. Això es tradueix en processos d'informació, al·legacions ciutadanes i, si escau, recursos davant tribunals administratius o constitucionals.

Des de la perspectiva internacional, si el desmantellament afecta reactors o instal·lacions vinculades a programes militars, la dimensió es torna més complexa: entren en joc acords de desarmament o de verificació específics, generalment bilaterals o multilaterals, que fixen modalitats d'inspecció, destrucció o conversió d'instal·lacions sensibles. En aquests casos, es reforça el principi de verificabilitat per generar confiança entre Estats.

En síntesi, desmantellar la infraestructura nuclear d'un país requereix articular tres plans: el compliment estricte dels tractats internacionals (TNP, salvaguardes OIEA, convenis de seguretat), un robust marc jurídic intern que reguli llicències, seguretat i residus, i mecanismes de transparència i control que garanteixin que la renúncia o reducció del programa nuclear és real, segura i verificable.