El Govern aprova una pujada anual de les taxes aeroportuàries del 0,33% i 13.000 milions per millorar els aeròdroms

L'anomenat DORA III (Document de Regulació Aeroportuària 2027‑2031) no s'aprova mitjançant un procés parlamentari clàssic de llei, sinó com un instrument regulatori del Govern regulat per la Llei 18/2014. Les Corts influeixen de forma indirecta a través de lleis sectorials (com la Llei de Seguretat i Navegació Aèria o la Llei de Mobilitat Sostenible), però el DORA en si s'aprova pel Consell de Ministres després d'un procediment administratiu i regulatori.

1. Què és el DORA III i quin paper juga el Parlament

El DORA és el marc quinquennal que fixa tarifes aeroportuàries, inversions i paràmetres de qualitat i capacitat de la xarxa d'Aena (per al DORA III, 2027‑2031, al voltant de 12.888 milions d'euros d'inversió, segons la documentació d'Aena i del Govern).

La Llei 18/2014 i la seva reforma a través del Projecte de Llei de Seguretat i Navegació Aèria (aprovada definitivament el 2025) regulen:

• Com Aena elabora la proposta de DORA.
• Les consultes obligatòries amb aerolínies i amb comunitats autònomes.
• La intervenció de la Direcció General d'Aviació Civil (DGAC) i de la CNMC (supervisió de tarifes).
• L'elevació final al Consell de Ministres, que és qui l'aprova.

El Congrés i el Senat no voten el DORA III. El seu paper és:

• Aprovar o modificar les lleis que regulen el marc del DORA (per exemple, la Llei de Seguretat i Navegació Aèria o la Llei de Mobilitat Sostenible, que menciona explícitament que l'ampliació de l'El Prat queda fora del DORA III).
• Control polític: debats, mocions i preguntes sobre tarifes i inversions aeroportuàries.

2. Procediment d'aprovació del DORA III (segons la Llei 18/2014 i la seva reforma)

De la combinació de la reforma de la Llei de Navegació i Seguretat Aèria i de les notes oficials del Govern se'n desprèn l'esquema següent de procediment:

• 1) Consulta prèvia amb CCAA i usuaris
  La llei exigeix a Aena realitzar:
  • Una consulta prèvia a les comunitats autònomes i ciutats amb estatut d'autonomia abans de redactar la proposta de DORA per al següent quinquenni.
  • Un període de consultes amb les associacions d'usuaris (aerolínies), com a molt tard el 1 de gener de l'últim any de vigència del DORA anterior.
• 2) Proposta d'Aena a DGAC i CNMC
  Finalitzat el període de consultes, i com a molt tard el 15 de març de l'últim any d'aplicació del DORA vigent, Aena ha d'enviar:
  • La seva proposta detallada de DORA a la Direcció General d'Aviació Civil.
  • La documentació corresponent a la CNMC, que supervisa les tarifes aeroportuàries.
  • Una còpia informativa als Comitès de Coordinació Aeroportuària autonòmics.
• 3) Informes i òrgans de coordinació
  A més de DGAC i CNMC, per al DORA III s'ha creat un òrgan bilateral amb el Govern Basc, que emet un informe no vinculant sobre el document (segons les notes dels ministeris de Transports i de Política Territorial). Aquest òrgan no altera el procediment ni atorga competències executives addicionals.
• 4) Elevació al Consell de Ministres
  El Ministeri de Transports i Mobilitat Sostenible ha d'elevar el DORA III al Consell de Ministres per a la seva aprovació final. Distintes comunicacions oficials assenyalen que el Govern preveu aprovar-lo a finals de setembre de 2026.
• 5) Aprovació formal i publicació oficial
  Un cop aprovat pel Consell de Ministres, el DORA III esdevé el marc regulatori vinculant per al període 2027‑2031. El seu contingut es difon oficialment (habitualment a través de la comunicació oficial del Govern i de la pròpia Aena) i serveix de base per a la fixació anual de tarifes que supervisa la CNMC.

3. Quins tràmits resten fins a la seva entrada en vigor

Amb la informació disponible, el DORA III es troba ja en fase avançada:

• Les consultes amb aerolínies i altres usuaris s'han obert i desenvolupat conforme a la Llei 18/2014.
• Aena ha presentat la seva proposta amb inversions per 12.888 milions d'euros i l'ha remesa a DGAC i CNMC.
• S'han realitzat consultes i informes en òrgans com els Comitès de Coordinació Aeroportuària i l'òrgan bilateral amb el Govern Basc, de caràcter consultiu.

D'acord amb les previsions oficials recollides per Demòcrata i altres fonts del Govern, els passos pendents fins a la seva entrada en vigor efectiva són:

• Conclusió formal dels informes de DGAC i CNMC sobre la proposta final de DORA III.
• Elevació i aprovació definitiva pel Consell de Ministres, prevista per a setembre de 2026.
• Publicació oficial del marc aprovat i comunicació a aerolínies, comunitats autònomes i resta d'agents.
• Aplicació efectiva de les tarifes i inversions a partir de l'1 de gener de 2027, que és quan comença el període regulatori 2027‑2031 al qual es refereix el DORA III.

En síntesi: el DORA III transita per un procediment administratiu i regulatori (consultes, informes, supervisió per CNMC) culminat pel Consell de Ministres, mentre que el Parlament actua sobre el marc legal general, però no vota el DORA com a tal. A data d'avui, el tràmit nuclear pendent és la seva aprovació formal pel Govern i la consegüent aplicació a partir de 2027.

Les competències i funcions del ministre de Transports i Mobilitat Sostenible es recolzen en dos grans blocs normatius: d'una banda, les normes generals sobre el Govern i els ministres (fonamentalment la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern), i, d'altra banda, els reials decrets que fixen l'estructura orgànica bàsica dels departaments ministerials i concreten l'àmbit material del Ministeri (entre ells el Reial Decret 139/2020, de 28 de gener, i les seves modificacions, així com els reials decrets de desenvolupament específics de l'antic Ministeri de Transports, Mobilitat i Agenda Urbana, adaptats després de la reestructuració operada pel Reial Decret 829/2023, de 20 de novembre, sobre departaments ministerials).

1. Funcions generals de tot ministre (Llei 50/1997)

La Llei del Govern configura el ministre com a membre del Govern i titular d'un departament ministerial. D'acord amb el text de la llei:

• Competència i responsabilitat pròpia: com a titular del seu departament, el ministre té competència i responsabilitat en l'esfera específica de la seva actuació. És a dir, dins del seu àmbit material dirigeix la política del Govern i assumeix la responsabilitat política i administrativa de la seva gestió.
• Desenvolupament de l'acció del Govern: la Llei estableix expressament que els ministres han de desenvolupar l'acció del Govern en l'àmbit del seu Departament, de conformitat amb els acords del Consell de Ministres i amb les directrius del president del Govern. No fixen per si sols la línia política general, sinó que la concreten en el seu sector.
• Potestat reglamentària departamental: la Llei del Govern atribueix als ministres la facultat d'exercir la potestat reglamentària en les matèries pròpies del seu Departament. Això es tradueix en l'aprovació d'ordres ministerials i altres disposicions de caràcter general, dins dels límits fixats per la Constitució, les lleis i els reials decrets del Consell de Ministres.
• Execució i gestió administrativa: correspon al ministre adoptar les decisions de gestió necessàries per executar les polítiques públiques en el seu àmbit, dirigir l'Administració del departament, impulsar programes, plans i projectes, i supervisar els òrgans directius que depenen del Ministeri.
• Altres competències legals: la Llei 50/1997 afegeix que els ministres exerceixen tantes altres competències que els atribueixin les lleis, les normes d'organització i funcionament del Govern i les altres disposicions aplicables, així com, si escau, el refrend d'actes del Rei relatius a matèries de la seva competència.

2. Competències específiques en transports i mobilitat sostenible

Les competències materials del ministre de Transports i Mobilitat Sostenible es delimiten pels reials decrets d'estructura orgànica bàsica dels departaments ministerials. A través del Reial Decret 139/2020, de 28 de gener, i les seves modificacions (per exemple el Reial Decret 250/2023, de 4 d'abril, que l'actualitza), així com pels reials decrets de desenvolupament específics del departament, s'estableix que aquest ministeri assumeix la proposta i execució de la política del Govern en matèria de:

• Transports i mobilitat de competència estatal, en els seus diferents modes (carretera, ferrocarril, marítim i aeri), pel que fa a infraestructures i serveis la titularitat o competència dels quals correspon a l'Estat.
• Infraestructures de transport d'interès general, en particular la planificació estratègica, programació, impuls i seguiment de les grans xarxes i instal·lacions dependents de l'Administració General de l'Estat.
• Mobilitat sostenible, entesa com el disseny i implementació de polítiques que integren criteris ambientals, d'eficiència energètica i de reducció d'emissions en els sistemes de transport, així com l'impuls de la digitalització i modernització del sector.
• Seguretat en els transports, en la mesura que la normativa d'estructura orgànica atribueix a aquest Ministeri la responsabilitat sobre la regulació, supervisió i control de la seguretat operacional i tècnica dels diferents modes de transport de competència estatal.

En la pràctica, això es tradueix en què el ministre dirigeix l'elaboració d'avantprojectes de llei i projectes de reials decrets en aquests àmbits, presenta al Consell de Ministres les iniciatives normatives i estratègiques del departament i executa els acords adoptats pel Govern en matèria de transports i mobilitat.

3. Relacions amb organismes i entitats adscrites

Els reials decrets d'estructura orgànica bàsica i els de desenvolupament del Ministeri també determinen quins organismes públics, entitats i ens del sector públic institucional s'adscriuen al departament de Transports i Mobilitat Sostenible. Tot i que el detall de cada ens es fixa en aquestes normes específiques, l'esquema general és que:

• El ministre exerceix la tutela o direcció estratègica sobre els organismes i entitats adscrits, fixant objectius generals i aprovant, si escau, plans i directrius.
• Proposa al Consell de Ministres, quan així ho exigeixen els seus estatuts o la legislació, els nomenaments i cessaments dels principals responsables d'aquests organismes.
• Supervisa el compliment dels contractes-programa, plans d'actuació i marcs de finançament que vinculen aquestes entitats amb l'Administració General de l'Estat.
• Impulsa la coordinació entre els òrgans superiors i directius del Ministeri i les entitats dependents per assegurar la coherència de la política de transports i mobilitat sostenible.

En resum, segons la legislació espanyola, el ministre de Transports i Mobilitat Sostenible combina les funcions generals de qualsevol ministre (direcció política sectorial, potestat reglamentària, responsabilitat sobre el seu departament) amb unes competències específiques sobre la política estatal de transports, la mobilitat sostenible i les infraestructures i serveis de transport d'interès general, a més de la direcció i tutela del conjunt d'organismes i entitats que desenvolupen aquesta política en l'àmbit administratiu i operatiu.

Aena pot finançar una part molt substancial de les seves inversions a través de les taxes aeroportuàries sempre que respecti el marc regulatori econòmic fixat en la Llei 18/2014, el DORA vigent i la normativa de desindexació i supervisió (Llei 2/2015, Reial Decret 55/2017 i la Llei 3/2013 de la CNMC, entre altres). Aquest marc defineix quins costos i inversions es reconeixen en la base regulada i, per tant, poden recuperar-se via taxes, i alhora fixa límits estrictes als ingressos màxims per passatger.

1. Marc normatiu clau

• Llei 18/2014, de mesures urgents per al creixement, la competitivitat i l'eficiència (BOE-A-2014-10517): defineix la xarxa d'aeroports d'Aena com a servei d'interès econòmic general, regula les tarifes aeroportuàries i crea el Document de Regulació Aeroportuària (DORA) quinquennal, que fixa:
  • L'ingrés màxim anual per passatger (IMAP) i l'ingrés màxim anual per passatger ajustat (IMAAJ).
  • El règim d'inversions, la Base d'Actius Regulada (BAR) i els estàndards de qualitat i capacitat.
  • Les regles de transparència, consulta amb usuaris i supervisió de tarifes.
• Resolucions d'aprovació del DORA (per exemple, DORA 2017‑2021 i DORA 2022‑2026: BOE-A-2017-2052 i BOE-A-2021-15917): concreten, per a cada quinquenni, les inversions reconegudes i la senda tarifària.
• Llei 2/2015, de desindexació de l'economia espanyola (BOE-A-2015-3443) i Reial Decret 55/2017: estableixen com poden revisar-se periòdicament valors monetaris regulats, incloses taxes, evitant indexacions automàtiques a índexs generals de preus.
• Reial Decret 162/2019, sobre l'índex P d'actualització de tarifes aeroportuàries (BOE-A-2019-5331): desenvolupa la fórmula del component P que, juntament amb el component X previst a l'annex VIII de la Llei 18/2014, actualitza l'IMAP segons l'evolució de costos específics sota principis d'eficiència i bona gestió empresarial.
• Llei 3/2013, de creació de la CNMC (BOE-A-2013-5940), modificada: atribueix a la CNMC funcions específiques en matèria de tarifes aeroportuàries, inclòs informar el DORA, supervisar el procediment de consulta d'Aena i controlar que les actualitzacions de tarifes s'ajusten a l'IMAAJ.
• Llei 21/2003, de Seguretat Aèria: és la llei de creació de les prestacions patrimonials públiques que constitueixen les taxes aeroportuàries; la Llei 18/2014 s'hi remet per respectar la reserva de llei en la seva creació.

2. Reconeixement d'inversions en la base regulada

La Llei 18/2014 disposa que els ingressos aeroportuaris regulats només poden reconèixer costos eficients, objectius i no discriminatoris. El DORA detalla:

• Les categories d'inversió que integren la Base d'Actius Regulada (BAR) (terrenys, camp de vols, terminals, seguretat, sistemes de navegació aèria, manteniment, intermodalitat i medi ambient, etc.) i el valor anual de les inversions que s'incorpora a la BAR de cada any.
• Els costos operatius i de capital que serveixen de base per al càlcul de l'IMAP, inclosos l'amortització de la BAR i el cost de capital, seguint criteris d'eficiència econòmica (annex VIII de la Llei 18/2014).
• Un règim de “desviacions per inversions” i d'informes específics sobre el grau d'execució de les inversions previstes en el DORA; aquests informes condicionen ajustos posteriors de l'IMAAJ i poden donar lloc a incentius o penalitzacions.

En síntesi, perquè Aena financi una inversió exclusivament amb taxes, aquesta inversió ha de:

• Estar prevista i quantificada en el DORA corresponent.
• Ser incorporable a la BAR, complint els criteris d'eficiència, necessitat, capacitat, qualitat del servei i, cada cop més, medi ambient que fixa la pròpia Llei 18/2014 i el DORA.
• Respectar que en el càlcul de l'IMAP no s'incloguin ingressos, despeses o inversions d'expansió internacional o altres activitats no regulades.

3. Límits a la financiació via taxes i paper dels PGE

El teulat econòmic a la financiació d'inversions via taxes ve donat per:

• L'IMAP fixat en el DORA per a cada any, determinat a partir dels costos regulats reconeguts (operatius i de capital) i actualitzat amb el component X (costos controlables i previsibles) i el component P (variació de costos exògens, conforme al Reial Decret 162/2019 i la Llei 2/2015).
• L'IMAAJ, que ajusta l'IMAP per incentius i penalitzacions de qualitat i compliment d'inversions, així com per desviacions d'inversions; Aena ha de fixar les seves tarifes de manera que els ingressos mitjans per passatger no superin aquest nivell.
• El procediment de transparència i consulta amb les associacions representatives d'usuaris, definit en la Llei 18/2014, i la supervisió de la CNMC, que pot declarar inaplicable una modificació tarifària que no respecti el DORA ni l'IMAAJ.

Els Pressupostos Generals de l'Estat no són, en principi, necessaris per finançar les inversions regulades i reconegudes en el DORA, ja que els seus costos es recuperen a través de les prestacions patrimonials públiques (taxes) dins del límit de l'IMAAJ. La participació dels PGE passa a ser rellevant quan:

• Es volen realitzar inversions addicionals que no poden ser reconegudes en la BAR sense vulnerar els criteris d'eficiència o els topalls d'ingressos.
• Es decideix subvencionar políticament certes infraestructures o serveis (per motius de cohesió territorial o altres) sense traslladar íntegrament el seu cost a les taxes.
• S'adopten decisions de capitalització, aportacions de fons o transferències a Enaire/Aena que excedeixen el marc purament tarifari.

En resum, Aena pot dissenyar un pla d'inversions finançat exclusivament amb taxes sempre que aquestes inversions siguin reconeixibles en la BAR, compleixin els criteris d'eficiència i servei públic de la Llei 18/2014 i es mantinguin dins dels límits d'IMAP/IMAAJ fixats en el DORA, sota la supervisió de MITMA i CNMC. Quan una inversió no encaixa en aquest marc regulat o es vol alleujar l'impacte tarifari, la via natural passa a ser la financiació pressupostària.