Consulteu aquí els documents desclassificats sobre la crisi de Ceuta

A Espanya la desclassificació de documents oficials no sol requerir una llei o tràmit parlamentari específic, sinó una decisió del mateix òrgan que els va classificar, dins del marc de la legislació de secrets oficials. El Parlament intervé sobretot a través del control polític al Govern, no com a òrgan que “llevi” formalment la classificació.

El règim general es basa en dues peces normatives principals:

• Llei 9/1968, de 5 d’abril, sobre secrets oficials, modificada per la Llei 48/1978, de 7 d’octubre, que defineix les “matèries classificades” (secretes o reservades), determina qui pot qualificar-les i estableix el marc jurídic bàsic.
• Decret 242/1969, de 20 de febrer, que desenvolupa la Llei de Secrets Oficials i regula amb detall els procediments de classificació, protecció, revisió i, si escau, desclassificació.

La Llei 9/1968, en la redacció donada per la Llei 48/1978, estableix que poden ser declarades “matèries classificades” els assumptes, actes, documents, informacions, dades i objectes el coneixement dels quals per persones no autoritzades pugui danyar o posar en risc la seguretat i defensa de l’Estat. La qualificació com a secret o reservat correspon exclusivament, en la seva esfera de competència, al Consell de Ministres i a la Junta de Caps d’Estat Major, i aquesta facultat no pot ser transferida ni delegada.

La mateixa Llei preveu expressament que:

• La cancel·lació de les qualificacions (“llevar” el caràcter secret o reservat) serà acordada pel mateix òrgan que va efectuar la declaració. És a dir, la desclassificació és un acte del Consell de Ministres o de l’òrgan militar competent, segons el cas.
• La qualificació no limita l’accés de les Corts Generals: el Congrés i el Senat “tindran sempre accés a quanta informació reclamin, en la forma que determinin els seus respectius Reglaments i, si escau, en sessions secretes”. Això reconeix un dret d’informació parlamentària, encara que no converteix les Càmeres en òrgan desclassificador.

El Decret 242/1969 desenvolupa el procediment administratiu. Entre altres aspectes, disposa que:

• L’òrgan que classifica ha de, sempre que sigui possible, indicar el termini de durada de la classificació o el fet futur que actuarà com a límit, i preveure mecanismes per revisar periòdicament si procedeix reclassificar o desclassificar la documentació.
• Han d’existir procediments interns a l’Administració i les Forces Armades per proposar la reclassificació o desclassificació, i serveis específics encarregats de la protecció de matèries classificades.

Des del punt de vista parlamentari, els “tràmits” no consisteixen a aprovar una norma per desclassificar un document concret, sinó en eines de control polític per pressionar el Govern:

• Preguntes i interpel·lacions orals o escrites al Govern sobre l’existència de documents classificats, el seu contingut general o les raons per mantenir la classificació.
• Mocions i proposicions no de llei en què una Cambra pot instar formalment el Govern a que acordi la desclassificació de determinats documents o revisi la política de classificació.
• Sol·licituds d’informació i documentació, inclosa la consulta de materials en sessió secreta, emparades pel dret d’accés que reconeix la pròpia Llei de Secrets Oficials al Congrés i Senat.
• Comissions parlamentàries, siguin ordinàries, d’investigació o específiques, que poden reclamar documentació, rebre-la en condicions de reserva i proposar políticament la seva desclassificació parcial o total.

A la pràctica, per tant, la seqüència típica seria:

• Un grup parlamentari planteja iniciatives de control o resolucions instants el Govern a desclassificar.
• Si el Govern accepta, la desclassificació es realitza mitjançant l’acord formal de l’òrgan competent (habitualment, Consell de Ministres), que deixa sense efecte la qualificació de secret o reservat sobre els documents o matèries concretes.
• En paral·lel, el Parlament pot accedir a la documentació sota reserva i continuar exercint control polític, fins i tot si el Govern es nega a llevar la classificació.

No existeix en la normativa vigent un termini automàtic de caducitat de la classificació ni un procediment judicial específic per forçar la desclassificació; l’esquema es recolza en la competència de l’Executiu per classificar i desclassificar i en el control parlamentari i, si escau, contenciós-administratiu sobre els actes de l’Administració.

En l’ordenament espanyol, el president del Govern no és el “cap policial de les fronteres”, però sí el màxim responsable polític de la seguretat nacional i, per tant, de l’orientació general de la seguretat fronterera. Aquesta posició s’articula a través de la Constitució, la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern, la Llei 36/2015, de Seguretat Nacional, la Llei Orgànica 2/1986, de Forces i Cossos de Seguretat, i de diversa normativa que crea òrgans de coordinació (Consell de Seguretat Nacional, comissions delegades, comitès especialitzats, etc.).

1. Marc constitucional i de Govern

La Constitució atribueix al Govern la direcció de la política interior i exterior, la defensa de l’Estat i la direcció de l’Administració civil i militar. La Llei 50/1997 desenvolupa aquest mandat i defineix el president del Govern com qui:

• Dirigeix l’acció del Govern en el seu conjunt, fixant les grans prioritats polítiques, entre elles la política de seguretat i de control de fronteres.
• Coordina les funcions dels diferents ministres, cosa que és clau en matèria fronterera, on conflueixen Interior, Defensa, Afers Exteriors, Inclusió i Seguretat Social, Transports, etc.
• Convoca i presideix el Consell de Ministres, òrgan que aprova els reials decrets‑llei, reials decrets i acords que creen, organitzen o reorienten dispositius de control de fronteres, així com plans davant de crisis migratòries.
• Proposa la creació i composició de les comissions delegades del Govern mitjançant reial decret (per exemple, la Comissió Delegada competent en seguretat nacional o en afers migratoris), des d’on es coordina operativament l’acció de diversos ministeris.

2. Seguretat nacional i fronteres

La Llei 36/2015, de 28 de setembre, de Seguretat Nacional, configura el president com l’autoritat política que:

• Dirigeix la política de seguretat nacional i és el màxim responsable del seu impuls i coordinació.
• Presideix el Consell de Seguretat Nacional, òrgan col·legiat de suport al president en aquesta matèria, on s’integren els principals ministres (Interior, Defensa, Afers Exteriors, etc.) i des d’on s’aproven o impulsen estratègies nacionals (inclosa l’Estratègia de Seguretat Nacional i estratègies sectorials com la marítima o la de ciberseguretat).
• Supervisa l’activitat dels comitès especialitzats del Consell de Seguretat Nacional, entre ells el Comitè Especialitzat d’Immigració i altres vinculats a amenaces que afecten les fronteres (terrorisme, crim organitzat, seguretat marítima, etc.), creats i regulats mitjançant ordres ministerials que publiquen acords del Consell de Seguretat Nacional.

Tot i que la gestió quotidiana dels passos fronterers i de la immigració correspon a Interior (Policia Nacional, Guàrdia Civil) i a altres departaments, aquests actuen dins del marc estratègic que marca el president a través de la política de seguretat nacional i de les decisions del Consell de Ministres.

3. Forces i Cossos de Seguretat i control operatiu

La Llei Orgànica 2/1986, de Forces i Cossos de Seguretat, situa la seguretat pública –inclosa la vigilància de fronteres i costes– sota la competència de l’Estat i concretament del Ministeri de l’Interior, al qual es subordinan la Policia Nacional i la Guàrdia Civil en aquestes matèries.

El president del Govern:

• No mana directament les forces a frontera, però orienta políticament la seva actuació a través de les directrius generals al ministre de l’Interior i a la resta de titulars dels departaments implicats.
• Pot impulsar la creació d’estructures específiques de coordinació (com autoritats de coordinació davant la immigració irregular en zones concretes, o centres de vigilància de costes i fronteres), mitjançant acords del Consell de Ministres que es publiquen per ordre ministerial.

4. Paper en crisis frontereres

En situacions de pressió migratòria sobtada o d’amenaça greu a les fronteres (Ceuta, Melilla, Canàries, Estret, etc.), la legislació de seguretat nacional i la pròpia Llei del Govern permeten al president:

• Assumir una direcció reforçada de la gestió de la crisi, activant el Consell de Seguretat Nacional i el Comitè Especialitzat de Situació per rebre informació en temps real i coordinar respostes.
• Ordenar l’elaboració o activació de plans i estratègies específics (per exemple, de seguretat marítima o de lluita contra la immigració irregular) que articulen l’ús coordinat de recursos civils i militars.
• Proposar al Rei, si escau, les declaracions d’estats d’alarma, excepció o setge, quan una crisi fronterera arribi al nivell de greu alteració de l’ordre públic o de la seguretat nacional.

5. Dimensió europea i internacional

La política de fronteres exteriors està fortament condicionada pel Dret de la Unió Europea (espai Schengen, Codi de Fronteres, cooperació amb Frontex, acords de supressió de visats, etc.). En aquest pla:

• El president dirigeix la posició general d’Espanya en el Consell Europeu i en les relacions amb altres caps d’Estat i de Govern, també quan es negocien reformes del marc europeu d’asil, immigració i fronteres.
• Supervisa, a través dels ministres competents, l’aplicació interna dels acords i reglaments europeus que regulen el control de les fronteres exteriors i la gestió de fluxos migratoris.

En suma, les normes espanyoles situen el president del Govern com a responsable màxim de la direcció política de la seguretat fronterera: fixa l’estratègia, coordina els ministeris, presideix els òrgans de seguretat nacional i assumeix el lideratge en crisis, mentre que l’execució material recau en Interior, Defensa i altres departaments sota la seva direcció.

La Llei Orgànica 4/2000 (Llei d’Estrangeria), en la seva versió vigent després de les reformes posteriors, fixa diversos requisits materials i formals que condicionen qualsevol modificació dels procediments de rebuig a frontera, especialment en el context de Ceuta i Melilla. Aquests requisits deriven tant de la reserva de llei orgànica en matèria de drets i llibertats dels estrangers com del propi articulat que regula expulsió, devolució i el règim especial de rebuig a frontera.

1. Ràng normatiu exigit

El rebuig a frontera afecta de ple al nucli de la potestat d’allunyament i a l’exercici de drets fonamentals de les persones estrangeres (integritat física, tutela judicial, asil, etc.). La Llei Orgànica 4/2015 de seguretat ciutadana va afegir a la Llei d’Estrangeria una disposició addicional desena sobre “règim especial de Ceuta i Melilla” i, al mateix temps, va modificar la disposició final quarta de la Llei 4/2000 per declarar quins preceptes tenen naturalesa orgànica.

Aquesta disposició final quarta, en la redacció donada per la LO 4/2015, estableix que tenen naturalesa orgànica, entre altres:

«els articles (…) 53, 54, 55, 57, 58, 59, 59 bis, 60, 61, 62, 62 bis, 62 ter, 62 quater, 62 quinquies, 62 sexies, 63, 63 bis, 64, 66, 71, les disposicions addicionals tercera a vuitena i desena i les disposicions finals».

Això significa que el règim d’expulsió, devolució i rebuig a frontera, així com els seus elements essencials, només pot ser modificat per llei orgànica. Un reglament o una norma de rang inferior pot desenvolupar aspectes procedimentals, però no alterar el contingut essencial ni reduir les garanties fixades per aquests preceptes orgànics.

2. Disposicions concretes sobre rebuig, expulsió i devolució

L’article 58 LO 4/2000, tal com resulta de la reforma operada per la LO 2/2009, regula els efectes de l’expulsió i la devolució, i forma el nucli jurídic sobre el qual es construeixen els mecanismes d’allunyament, inclosa la devolució “a frontera”:

• Prohibició d’entrada: «L’expulsió comportarà la prohibició d’entrada al territori espanyol», amb un màxim general de 5 anys i de fins a 10 en casos de amenaça greu per a l’ordre públic, la seguretat pública, la seguretat nacional o la salut pública.
• Devolució sense expedient d’expulsió: «No serà necessari expedient d’expulsió per a la devolució dels estrangers» quan hagin infringit una prohibició d’entrada o «pretenguin entrar il·legalment al país».
• Límits materials: s’exclou la devolució si es formula una sol·licitud de protecció internacional fins a decidir la seva inadmissió a tràmit i es prohibeix tornar a dones embarassades quan suposi un risc per a la gestació o la salut.
• Control judicial i terminis: si la devolució no s’executa en 72 hores, s’ha de demanar al jutge la mesura d’internament.

Sobre aquesta base general, la LO 4/2015 va afegir a la LO 4/2000 la citada disposició addicional desena “Règim especial de Ceuta i Melilla”, que configura el rebuig a frontera de qui són detectats “a la línia fronterera” d’aquestes ciutats intentant superar els elements de contenció:

• S’habilita el rebuig immediat «per impedir la seva entrada il·legal a Espanya».
• Es condiciona expressament a que «en tot cas, el rebuig es realitzarà respectant la normativa internacional de drets humans i de protecció internacional».
• Es remet la tramitació de sol·licituds d’asil al previst en la normativa específica, que s’han de formalitzar als llocs habilitats a l’efecte als passos fronterers.

3. Reserva de llei orgànica i límits al desenvolupament reglamentari

En declarar orgànics l’article 58 i la disposició addicional desena, la pròpia Llei d’Estrangeria tanca el pas a que els elements estructurals del rebuig a frontera es modifiquin per via reglamentària. Qualsevol canvi que:

• ampliï els supòsits de rebuig o devolució,
• restrigui o buidi les garanties lligades a l’asil o a la tutela judicial,
• o alteri la configuració del règim especial de Ceuta i Melilla,

s’ha de fer mitjançant llei orgànica, respectant a més la interpretació conforme fixada pel Tribunal Constitucional (STC 172/2020 i STC 13/2021), que exigeix:

• Aplicació a entrades individualitzades, no a expulsions col·lectives automàtiques.
• Ple control judicial de les actuacions de rebuig.
• Cumpliment efectiu de les obligacions internacionals de drets humans i protecció internacional.

Sí s’admet el desenvolupament reglamentari, però només per concretar aspectes organitzatius i procedimentals (per exemple, documentació que es lliura, canals de tramitació, coordinació entre cossos, registres, etc.), sense poder desfigurar:

• els supòsits legals de devolució i rebuig,
• les causes i límits de la prohibició d’entrada,
• ni les garanties lligades a l’asil, a la integritat física i a la tutela judicial.

En síntesi, la Llei d’Estrangeria exigeix que qualsevol reforma substancial del rebuig a frontera passi per una llei orgànica que respecti la doctrina constitucional i el marc internacional de drets humans; el reglament només pot concretar el “com”, però no redefinir el “què” ni el “fins on” del poder de rebuig a frontera.