Fren respon: com es convalida un reial decret llei?

Tramitació parlamentària d'un projecte de llei ordinari després de la convalidació d'un reial decret‑llei

Després de la convalidació d'un reial decret‑llei pel Congrés, la Cambra pot acordar la seva tramitació com a projecte de llei ordinari, cosa que obre un procediment complet d'esmenes i debat. Aquest projecte recorre primer totes les fases al Congrés (esmenes, ponència, comissió i Ple) i després s'envia al Senat, on pot ser objecte de noves esmenes o de veto. El resultat final dependrà de si el Congrés accepta o rebutja les esmenes del Senat i, si escau, si aixeca un eventual veto. Només un cop culminat aquest cicle Congrés‑Senat es procedeix a la sanció, promulgació i publicació del text definitiu com a llei.

1. Decisió inicial de tramitació com a projecte de llei

El punt de partida és el propi debat de convalidació del reial decret‑llei al Congrés dels Diputats. En aquest debat:

• Convalidació: El Ple del Congrés vota la convalidació del reial decret‑llei. Si s'aprova, el decret‑llei queda convalidat i manté la seva eficàcia immediata.
• Acord de tramitació com a projecte de llei: En el mateix debat, el Congrés pot decidir que aquest text es tramiti com a projecte de llei ordinari, cosa que permet introduir canvis mitjançant esmenes. Si no s'acorda, el decret‑llei convalidat roman tal qual.
• Rebuig: Si el Congrés rebutja la convalidació, el reial decret‑llei decau i no hi ha tramitació posterior com a projecte de llei.

2. Tramitació al Congrés dels Diputats

Adoptat l'acord de tramitació com a projecte de llei, el text entra en el procediment legislatiu ordinari del Congrés:

1. Qualificació i admissió a tràmit: La Mesa del Congrés qualifica el projecte de llei i l'admet a tràmit, remetent-lo a la comissió competent per matèria.
2. Obertura de termini d'esmenes: S'obre un termini perquè els grups parlamentaris presentin:
   • Esmenes a la totalitat (si es permeten en l'acord de tramitació).
   • Esmenes parcials a l'articulat, per modificar, afegir o suprimir preceptes concrets.
3. Constitució de la ponència: En el si de la comissió es nomena una ponència (un grup reduït de diputats) que examina el text i totes les esmenes registrades, i elabora un informe de ponència proposant un text articulat.
4. Debat i dictamen en comissió: La comissió corresponent:
   • Debat l'informe de ponència i les esmenes que es mantinguin vives.
   • Vota el conjunt, aprovant un dictamen de comissió que conté el text del projecte de llei tal com es proposa al Ple.
5. Debat i votació en Ple del Congrés:
   • Es defensa el dictamen i es debaten les anomenades esmenes vives que els grups hagin mantingut per al Ple.
   • El Ple vota, si escau, aquestes esmenes i, finalment, el conjunt del projecte de llei.
6. Aprovació i remissió al Senat: Aprovada el text pel Ple del Congrés, el projecte de llei s'envia al Senat per a la seva segona lectura.

3. Tramitació al Senat i efectes del resultat

Al Senat el projecte segueix, en essència, un esquema similar, amb algunes opcions específiques:

1. Estudi en comissió: El Senat assigna el projecte a la comissió competent, que examina el text i les esmenes presentades pels senadors o grups.
2. Debat i votació en Ple del Senat: El Ple del Senat debateix el projecte i les esmenes, i pot adoptar tres tipus de decisions:
   • Aprovació sense esmenes: El Senat es limita a ratificar el text del Congrés. En aquest cas, el projecte queda definitivament aprovat i s'envia per a sanció i promulgació.
   • Aprovació amb esmenes: El Senat aprova esmenes al text. El projecte torna al Congrés, que ha de decidir si accepta o rebutja aquestes esmenes una a una.
   • Veto: El Senat pot aprovar un veto (devolució) al projecte, que implica el seu rebuig provisional i la devolució al Congrés amb una proposta de denegació.
3. Decisió final del Congrés:
   • Sobre les esmenes del Senat: El Congrés pot acceptar total o parcialment les esmenes aprovades pel Senat, incorporant-les al text, o rebutjar-les. El text resultant d'aquesta última votació és el definitiu.
   • Sobre el veto del Senat: El Congrés pot:
     • Aixecar el veto per majoria absoluta en una primera votació immediata.
     • Si no aconsegueix majoria absoluta, en una segona votació, transcorreguts dos mesos, n'hi ha prou amb majoria simple per aixecar el veto.
     Si el Congrés no aixeca el veto en els termes previstos, el projecte decau.
4. Sanció, promulgació i publicació: Un cop aprovat definitivament el text (amb o sense esmenes del Senat i, si escau, amb veto aixecat), s'envia al Rei per a la seva sanció i promulgació. Posteriorment es publica al Butlletí Oficial de l'Estat i entra en vigor en els termes que estableixi la pròpia llei.

En resum, la tramitació com a projecte de llei permet sotmetre el contingut del reial decret‑llei convalidat a totes les garanties pròpies del procediment legislatiu ordinari, obrint la porta a la seva modificació profunda tant al Congrés com al Senat abans de cristal·litzar en una llei definitiva.

Resposta sintètica

La Mesa del Congrés dels Diputats és el principal òrgan de govern intern de la Cambra i les seves competències vénen detallades en el Reglament del Congrés. Les seves funcions principals s'agrupen en: organització interna i gestió administrativa; qualificació i tramitació de les iniciatives parlamentàries; direcció i ordenació dels treballs de la Cambra; i garanties dels drets de diputats i grups parlamentaris. A més, exerceix funcions d'interpretació i aplicació del Reglament en l'àmbit intern i adopta decisions clau sobre recursos materials i de personal del Congrés.

1. Funcions d'organització interna i govern de la Cambra

En el pla organitzatiu, la Mesa és l'òrgan de govern intern del Congrés. D'acord amb el Reglament, assumeix la direcció superior dels serveis de la Cambra i de la seva administració interna. Això inclou la supervisió del personal propi del Congrés, l'aprovació de les plantilles i relacions de llocs de treball, així com la determinació dels criteris generals d'organització dels serveis parlamentaris i administratius.

La Mesa també intervé en l'elaboració i aprovació del pressupost de la Cambra, que s'integra posteriorment en els Pressupostos Generals de l'Estat. Controla l'execució d'aquest pressupost i decideix sobre l'ús de recursos materials i infraestructures del Congrés, vetllant pel bon funcionament quotidià de la institució.

En coordinació amb la Presidència, la Mesa fixa criteris generals per al funcionament intern dels òrgans de la Cambra (Ple, Comissions, Diputació Permanent) i pot dictar instruccions de caràcter intern per ordenar els serveis, sempre dins del marc del Reglament.

2. Qualificació i tramitació d'iniciatives parlamentàries

Una de les competències nuclears de la Mesa, expressament prevista en el Reglament, és la qualificació dels escrits i documents d'índole parlamentària. Això significa que examina les proposicions de llei, proposicions no de llei, preguntes, interpel·lacions, mocions, sol·licituds de compareixença, recursos i tot tipus d'iniciatives que es presentin davant el Congrés, verificant la seva adequació a la Constitució, al Reglament i a les lleis.

Després d'aquesta qualificació, la Mesa decideix la seva admissió a tràmit o inadmissió. Quan admet una iniciativa, ordena la seva tramitació i determina l'òrgan competent (Ple, Comissió determinada, Diputació Permanent, etc.), així com els procediments aplicables (tramitació ordinària, lectura única, urgència, etc., sempre que el Reglament ho prevegi i, si escau, amb acord del Ple).

A més, la Mesa qualifica i decideix sobre esmenes presentades en els diferents moments del procediment legislatiu, controlant que compleixin requisits formals i materials (per exemple, límits de contingut, adequació al títol i a l'objecte de la iniciativa principal, i respecte a les restriccions reglamentàries). També resol sobre l'acumulació o separació d'iniciatives quan existeix connexió material o conveniència de tramitació unificada.

3. Direcció i ordenació dels treballs parlamentaris

Tot i que la direcció política del debat correspon al President, el Reglament atribueix a la Mesa un paper central en la ordenació de l'activitat parlamentària. La Mesa, normalment en coordinació amb la Junta de Portaveus i la Presidència, participa en l'elaboració dels criteris generals per a la fixació de l'ordre del dia del Ple i de les Comissions i en la programació dels treballs a mitjà termini.

Entre les seves competències s'inclou decidir sobre la tramitació prioritària o l'alteració de la seqüència de determinats assumptes, dins dels marges que el Reglament permet. La Mesa també coneix i decideix sobre incidències en la tramitació (per exemple, ampliació o reducció de terminis en certs procediments quan el Reglament ho permet) i articula la coordinació entre el Ple, les Comissions i la Diputació Permanent.

Igualment, intervé en la determinació de la composició numèrica de les Comissions i en l'adscripció de diputats a les mateixes, sobre la base de les propostes dels grups parlamentaris i respectant la proporcionalitat que exigeix el Reglament.

4. Drets dels diputats i dels grups parlamentaris

El Reglament assigna a la Mesa un paper de garant dels drets parlamentaris. La Mesa adopta decisions sobre la plena efectivitat de les prerrogatives dels diputats (dret d'iniciativa, dret d'informació, dret de participació en òrgans, etc.) i sobre el reconeixement i funcionament dels grups parlamentaris.

En particular, la Mesa qualifica les sol·licituds de constitució de grups, comprova que es compleixin els requisits numèrics i polítics que estableix el Reglament i resol possibles incidències sobre el seu manteniment o dissolució. Així mateix, pot conèixer i resoldre, en àmbit intern, sobre queixes i recursos relacionats amb l'aplicació del Reglament als diputats i grups, sempre pel que fa a l'organització dels treballs i l'admissió o inadmissió d'iniciatives.

5. Interpretació i aplicació del Reglament i altres funcions

El Reglament del Congrés confereix a la Mesa competències d'interpretació interna dels seus propis preceptes, aplicant-los als casos concrets que es plantegen en la tramitació parlamentària. Quan existeixen dubtes sobre l'abast d'un article o sobre com aplicar una norma reglamentària a una iniciativa o procediment, la Mesa adopta acords interpretatius, sense perjudici de les facultats del Ple per modificar el propi Reglament.

La Mesa també adopta acords en matèria de protocol i de relacions institucionals de la Cambra en tot allò que afecti l'organització interna i l'ús de les seves dependències. A més, exerceix funcions de coordinació amb el Senat i amb altres òrgans constitucionals quan això és necessari per al desenvolupament de l'activitat parlamentària, sempre dins del que disposa el Reglament.

En suma, segons el Reglament del Congrés dels Diputats, la Mesa concentra les principals competències de govern intern, de control formal de les iniciatives i d'ordenació dels treballs de la Cambra, actuant com a garant de la regularitat procedimental i de l'equilibri entre els drets de la majoria i de les minories parlamentàries.

Reials decrets-llei aprovats i convalidados a la XV Legislatura

A l'actual XV Legislatura, iniciada el 20 de novembre de 2023, el Govern ha aprovat i publicat al BOE un total de 45 reials decrets-llei. Tots aquests decrets-llei han d'haver estat remesos al Congrés dels Diputats per a la seva convalidació, tal com exigeix la Constitució espanyola per a aquest tipus de normes. No obstant això, amb la informació disponible no es disposa del detall pormenoritzat del resultat de cada votació de convalidació (és a dir, quants van ser exactament convalidados, derogats o eventualment tramitats com a projecte de llei). Per tant, es pot afirmar el nombre de reials decrets-llei aprovats i remesos, però no és possible quantificar amb precisió quants han estat efectivament convalidados amb les dades consultades.

Marc constitucional i parlamentari dels reials decrets-llei

Els reials decrets-llei són normes amb rang de llei aprovades pel Govern en casos de extraordinària i urgent necessitat, d'acord amb l'article 86 de la Constitució. La seva validesa està condicionada a què el Congrés dels Diputats els convalidi en el termini màxim de 30 dies des de la seva promulgació. Aquesta convalidació es realitza mitjançant un debat específic al Ple, on els grups parlamentaris poden defensar la seva posició i, si escau, la Cambra pot acordar també la seva tramitació com a projecte de llei pel procediment d'urgència per introduir esmenes.

En la pràctica, això implica que tots els reials decrets-llei identificats en aquesta Legislatura han seguit el mateix itinerari bàsic: aprovació pel Consell de Ministres, publicació al Butlletí Oficial de l'Estat (BOE) i remissió immediata al Congrés per al seu debat de convalidació. La base de dades executiva permet identificar la fase BOE i el caràcter de “Decret-llei”, però no emmagatzema en aquest cas una marca separada i sistemàtica sobre el resultat final de la votació de convalidació.

Nombre total de reials decrets-llei a la XV Legislatura

Amb els registres disponibles de l'Executiu per a la Legislatura XV (20/11/2023–17/06/2026), es comptabilitzen 45 reials decrets-llei. El criteri utilitzat ha estat seleccionar totes les disposicions amb tipus “Decret Llei” i fase “BOE”, aprovades per ministeris del Govern nacional, amb data de publicació al BOE compresa entre el 20 de novembre de 2023 i el 17 de juny de 2026. Aquest recompte de 45 s'ha d'entendre com una estimació basada en el que està registrat a la base executiva; per contrastar un a un els resultats de les votacions de convalidació seria necessari creuar amb el detall complet dels diaris de sessions i de les votacions del Congrés.

Relació de reials decrets-llei identificats

A mode de mostra, es poden detallar els primers reials decrets-llei de la Legislatura, corresponents a finals de 2023 i a 2024, tots ells remesos al Congrés per a convalidació:

A 2023 consten tres reials decrets-llei:
– El Reial Decret-llei 6/2023, de 19 de desembre, publicat al BOE el 20 de desembre de 2023, accessible a la pàgina del dia corresponent del BOE: BOE 20/12/2023.
– El Reial Decret-llei 7/2023, també de 19 de desembre i publicat el 20 de desembre de 2023, inclòs en el mateix sumari del BOE: BOE 20/12/2023.
– El Reial Decret-llei 8/2023, de 27 de desembre, publicat el 28 de desembre de 2023: BOE 28/12/2023.

A 2024 s'identifica una seqüència intensa d'aprovacions, des del Reial Decret-llei 1/2024, de 14 de maig, fins al Reial Decret-llei 32/2024, de 24 de desembre. Tots ells figuren als sumaris diaris del BOE, per exemple:
– RDL 1/2024, publicat el 15 de maig de 2024: BOE 15/05/2024.
– RDL 2/2024, de 21 de maig, publicat el 22 de maig de 2024: BOE 22/05/2024.
– RDL 3/2024, de 4 de juny, publicat el 5 de juny de 2024: BOE 05/06/2024.
– RDL 4/2024, de 11 de juny, publicat el 12 de juny de 2024: BOE 12/06/2024.
– RDL 5/2024, de 18 de juny, publicat el 19 de juny de 2024: BOE 19/06/2024.
– RDL 6/2024, de 25 de juny, publicat el 26 de juny de 2024: BOE 26/06/2024.
– RDL 7/2024, de 2 de juliol, publicat el 3 de juliol de 2024: BOE 03/07/2024.
– RDL 8/2024, de 9 de juliol, publicat el 10 de juliol de 2024: BOE 10/07/2024.
– RDL 9/2024, de 16 de juliol, publicat el 17 de juliol de 2024: BOE 17/07/2024.
– I així successivament fins al RDL 32/2024, de 24 de desembre, publicat el 26 de desembre de 2024: BOE 26/12/2024.

Als anys 2025 i 2026 (fins al 17 de juny de 2026) els registres consultats recullen 10 reials decrets-llei addicionals, que, sumats als anteriors, completen el total de 45 a la Legislatura. Cadascun compta amb el seu número/any, data de publicació i enllaç corresponent al BOE, i, com en els casos anteriors, ha estat remès al Congrés per a la preceptiva convalidació.

Limitacions sobre la dada de convalidacions

Tot i que la informació executiva permet afirmar el nombre de decrets-llei aprovats i remesos, no ofereix un desglossament sistemàtic de les votacions en Ple per determinar quina proporció exacta va ser convalidada, derogada o tramitada com a projecte de llei. Per respondre amb total precisió a quants han estat convalidados caldria revisar una a una les sessions del Ple del Congrés i els seus resultats de votació, cosa que excedeix el que aporten les fonts utilitzades en aquesta resposta. Per tant, la xifra robusta disponible és la de 45 reials decrets-llei aprovats pel Govern i enviats al Congrés, deixant oberta la qüestió del nombre exacte de convalidacions efectives.