Fren respon: el Congrés manté bloquejades les 45 proposicions de llei que el Senat li ha remès des del 2023

Una proposició de llei que s'inicia al Senat només queda aprovada definitivament quan ha passat per dos grans blocs de tràmits: primer, la seva pròpia tramitació interna al Senat i, després, una tramitació completa al Congrés dels Diputats, que és la Cambra amb l'última paraula. Finalment, es requereix la sanció i promulgació per part del Rei i la publicació al BOE perquè la llei entri en vigor. A efectes pràctics, tot i que l'impuls inicial sigui del Senat, la fase decisiva és sempre la del Congrés.

1. Inici i tramitació al Senat

Quan el Senat exerceix la seva iniciativa legislativa, presenta una proposició de llei, que es tramita internament de manera similar a qualsevol iniciativa legislativa d'aquesta Cambra:

• Presentació i qualificació: La proposició de llei es registra al Senat i és qualificada per la Mesa, que comprova que compleix els requisits formals i de competència. Si s'admet a tràmit, continua el procediment.
• Remissió a Comissió i obertura d'esmenes: La Mesa del Senat l'envia a la comissió competent per matèria. S'obre un termini perquè els grups parlamentaris i els senadors presentin esmenes a l'articulat.
• Debat a comissió: La comissió estudia el text i les esmenes, i elabora un dictamen. Pot existir una ponència prèvia que treballi sobre el text i proposi una redacció consensuada.
• Debat i votació al Ple del Senat: El Ple debateix el dictamen de la comissió, es defensen les esmenes que es mantenen vives i finalment es vota el conjunt de la proposició de llei. Si el Ple l'aprova, la Cambra Alta conclou la seva fase d'iniciativa.

En aquest moment, el Senat no “aprova definitivament” la llei, sinó que aprova un text que serà remès al Congrés per a la seva tramitació com a Cambra legislativa principal. El text aprovat s'envia oficialment al Congrés dels Diputats.

2. Entrada i presa en consideració al Congrés

Un cop arribat al Congrés, la proposició de llei del Senat es converteix en una iniciativa legislativa que segueix els canals ordinaris:

• Presa en consideració: El Ple del Congrés ha de decidir si “pren en consideració” la proposició de llei del Senat. Si la majoria del Ple rebutja la presa en consideració, la iniciativa decau i no continua tramitant-se. Si l'accepta, s'inicia la fase legislativa ordinària.
• Assignació a comissió: La Mesa del Congrés remet la proposició a la comissió corresponent, que serà l'encarregada de tramitar-la.

3. Fase d'esmenes i treball a comissió (Congrés)

A partir de la presa en consideració, la proposició de llei del Senat es tramita igual que qualsevol altra proposició:

• Termini d'esmenes: Els grups parlamentaris del Congrés poden presentar esmenes a l'articulat i, fins i tot, esmenes a la totalitat amb text alternatiu, si el reglament ho permet en aquest cas concret.
• Ponència (si se'n nomena): Una ponència estudia el text originari del Senat i les esmenes presentades, i elabora una proposta de redacció.
• Dictamen de comissió: La comissió debateix l'informe de la ponència i les esmenes, aprova les que consideri i rebutja la resta, i finalment adopta un dictamen que serà el text de referència per al Ple del Congrés.

4. Debat i votació al Ple del Congrés

El Ple del Congrés és qui decideix el contingut definitiu del text:

• Debat del dictamen i esmenes vives: Es debateix el dictamen de la comissió. Els grups poden defensar les esmenes que hagin mantingut per al Ple (les anomenades esmenes “vives”).
• Votació final sobre el conjunt: Després de votar, si escau, les esmenes, el Ple vota el text final. Si s'aprova, la proposició de llei del Senat queda transformada en llei de les Corts Generals.
• Rebuig del text: Si el Ple del Congrés rebutja el conjunt del text en la votació final, la iniciativa decau i no arriba a convertir-se en llei. El fet que la iniciativa s'originés al Senat no altera aquesta regla bàsica.

5. Hi ha segona volta al Senat si el Congrés introdueix canvis?

Quan el Senat és la Cambra d'origen de la proposició, però el Congrés actua com a Cambra decisòria, la pràctica i la lògica constitucional s'assimilen a la tramitació ordinària: és el Congrés qui fixa el text definitiu. No es preveu, en termes generals, una devolució preceptiva al Senat després de les modificacions introduïdes al Congrés, perquè la intervenció del Senat ja es va produir en la fase d'iniciativa. En tot cas, la Constitució i els reglaments atribueixen l'última paraula al Congrés.

6. Sanció, promulgació i entrada en vigor

Un cop aprovada la llei pel Congrés:

• Remissió al Rei: El text s'envia al Rei per a la seva sanció en el termini constitucional.
• Sanció i promulgació: El Rei sanciona i promulga la llei, que es publica al Butlletí Oficial de l'Estat (BOE).
• Entrada en vigor: La llei entra en vigor en la data que disposi la seva disposició final; si no es fixa data, entra en vigor als 20 dies de la seva publicació.

Només després d'aquesta última fase (sanció, promulgació i publicació) es pot dir que la proposició de llei del Senat ha culminat tot el seu recorregut i s'ha convertit en normativa vigent aplicable.

En la tramitació de proposicions de llei a Espanya, el president del Govern no té una competència jurídica directa sobre el procediment parlamentari, que correspon al Congrés i al Senat, però sí que incideix de manera decisiva com a cap de l'Executiu. Les seves facultats s'articulen a través del propi Govern (per exemple, el veto pressupostari) i de la direcció política sobre els ministres i la relació amb els grups que el donen suport. És clau distingir entre el que són potestats formals del Govern com a òrgan col·legiat i el paper de lideratge polític del president.

1. Competències que NO té el president del Govern

A diferència del president del Congrés, les funcions del qual inclouen la representació de la Cambra, la direcció dels debats, la convocatòria de sessions, la fixació de l'ordre del dia o l'admissió a tràmit d'iniciatives, segons es recull en la descripció de les funcions del president del Congrés, el president del Govern no disposa de facultats d'aquesta naturalesa sobre les proposicions de llei.

En concret, el president del Govern:

• No admet ni qualifica proposicions de llei: aquesta competència és de la Mesa de cada Cambra i, en la pràctica, del president del Congrés o del Senat com a màxima autoritat interna.
• No fixa l'ordre del dia parlamentari: ho fan la Mesa i la Junta de Portaveus, sota la presidència de l'autoritat de la Cambra.
• No dirigeix ni modera els debats legislatius: aquesta funció correspon al president de la Cambra que estigui celebrant el ple o la comissió.

2. Competències del Govern sobre proposicions de llei

El Govern sí que té una capacitat rellevant sobre la tramitació de proposicions de llei, especialment en matèria pressupostària. D'acord amb la informació disponible, el Govern pot impedir la tramitació d'una proposició de llei o d'esmenes si afecten els Pressupostos Generals de l'Estat.

Concretament:

• El Govern pot oposar-se a la tramitació de proposicions de llei que suposin un augment dels crèdits o una disminució dels ingressos pressupostaris. Si manifesta la seva disconformitat, la proposició no pot seguir la seva tramitació.
• De manera anàloga, pot vetar esmenes que tinguin el mateix efecte d'augmentar despeses o reduir ingressos respecte al previst en els Pressupostos.
• Fora d'aquest supòsit pressupostari, el Govern no pot impedir la tramitació de proposicions de llei ni d'esmenes presentades pels grups parlamentaris o pel Senat.

Aquestes facultats són del Govern com a òrgan col·legiat, no personals del president. Jurídicament, la decisió l'adopta el Consell de Ministres, tot i que políticament el president la impulsa i la dirigeix.

3. Paper específic del president del Govern dins de l'Executiu

A partir d'aquestes competències del Govern, la posició del president del Govern es manifesta en diversos plans:

• Direcció política del criteri del Govern: el president fixa l'orientació general de l'Executiu sobre cada proposició de llei (suport, oposició, neutralitat) i sobre si s'exerceix o no el veto pressupostari quan concurren els requisits.
• Coordinació amb els ministres: són els ministres competents qui solen defensar la posició del Govern en els debats, negocien esmenes o acords transaccionals, però ho fan sota l'estratègia decidida en última instància pel president.
• Relació amb les majories parlamentàries: el president del Govern, a través del seu grup i dels seus socis, condiciona que una proposició de llei prosperi, sigui esmenada intensament o decaigui, encara que no tingui un “botó jurídic” propi sobre el procediment.

4. Altres formes d'influència política del president del Govern

A més del veto pressupostari exercit pel Govern, el president influeix en la vida de les proposicions de llei mitjançant instruments polítics generals, encara que no siguin “competències tècniques” sobre l'expedient concret:

• Impulsant la presentació de projectes de llei governamentals alternatius, que poden desplaçar políticament les proposicions de llei de l'oposició o integrar-les mitjançant acords.
• Orientant la posició del Govern en la negociació d'esmenes per modelar el contingut final de les proposicions de llei.
• Marcant prioritats legislatives a través del calendari polític i els compromisos públics, cosa que influeix en la tramitació que les Meses i majories parlamentàries donen a cada proposició.

En resum, el president del Govern no té una competència jurídica pròpia i directa sobre la tramitació parlamentària de les proposicions de llei, que pertany a les Cambres, però sí que dirigeix l'òrgan que disposa de la principal palanca formal (el veto pressupostari) i, sobretot, condiciona políticament el seu recorregut a través del control de la majoria parlamentària i de l'acció del Govern.

En les tres últimes legislatures del Congrés dels Diputats, només s'ha identificat **1 llei** que hagi estat **remesa pel Senat** al Congrés i que hagi resultat **finalment aprovada**. Aquesta única iniciativa aprovada correspon a la **XIV Legislatura (2019–2023)**; a la **XII** i la **XV** legislatures no consta cap aprovació d'aquest tipus. Es tracta d'una Proposició de Llei de reforma de la Llei 20/2011, de 21 de juliol, del Registre Civil.

Abast temporal i àmbit del recompte

El càlcul s'ha realitzat prenent com a referència les **tres últimes legislatures del Congrés** que figuren a la base de dades parlamentària:

• XII Legislatura: 2016–2019.
• XIV Legislatura: 2019–2023.
• XV Legislatura: des de 2023 (en curs).

Sobre aquest període s'han analitzat únicament les **iniciatives amb rang de llei** tramitades al Congrés dels Diputats: és a dir, **Projectes de Llei** i **Proposicions de Llei**. No s'han inclòs els Reials Decrets-llei, ja que aquests no són “remesos pel Senat” en el sentit que habitualment es reserva a les iniciatives d'origen senatorial.

Què s'ha considerat “remès pel Senat”

En la pràctica parlamentària i a la base de dades emprada, les **Proposicions de Llei del Senat** que arriben al Congrés s'identifiquen mitjançant un codi específic:

• Les iniciatives amb identificador oficial que comença per **124/** es consideren **Proposicions de Llei presentades pel Senat** al Congrés.
• En les legislatures recents poden aparèixer amb la marca de legislatura davant, per exemple: (XIV)124/000014.

Per respondre a la teva pregunta, s'ha pres com a univers totes les **Proposicions de Llei amb codi 124/**, tramitades al Congrés, i s'ha comprovat quines d'elles han conclòs amb una **aprovació definitiva** de la llei.

Criteri d’“aprovació definitiva”

S'han comptat únicament les iniciatives la tramitació de les quals al Congrés acaba en un estat de **conclusió amb aprovació**, és a dir:

• “Conclòs (publicació del text aprovat)”, que reflecteix l'aprovació final i la seva publicació del text al Butlletí de les Corts.
• “Conclòs (aprovada)”, un altre estat terminal equivalent d'aprovació definitiva.

No s'han inclòs iniciatives caducades, rebutjades, retirades, inadmeses o encara en tramitació, tot i que hagin estat originades al Senat. Tampoc s'han comptabilitzat els Reials Decrets-llei que, després de la convalidació, puguin tramitar-se com a projectes de llei, ja que no responen al patró de remissió directa des del Senat mitjançant identificador 124/…

Resultats agregats i per legislatura

Aplicats aquests criteris, el resultat és el següent:

• Total agregat (XII, XIV i XV legislatures): 1 llei remesa pel Senat i aprovada definitivament pel Congrés.

Desglossat per legislatura del Congrés dels Diputats:

• XII Legislatura (2016–2019): 0 lleis aprovades procedents del Senat.
• XIV Legislatura (2019–2023): 1 llei aprovada procedent del Senat.
• XV Legislatura (des de 2023, en curs): 0 lleis aprovades procedents del Senat fins a la data considerada.

Detall de l'única llei aprovada

L'única iniciativa identificada com a **remesa pel Senat** i que culmina en **aprovació definitiva** en aquest període és:

• (XIV)124/000014 – Proposició de Llei per la qual es reforma la Llei 20/2011, de 21 de juliol, del Registre Civil.

Es tracta d'una **Proposició de Llei del Senat**, tramitada al Congrés com a tal, l'estat final de la qual figura com a “Conclòs (publicació del text aprovat)” amb data de publicació del text aprovat el **7 de novembre de 2022**. Amb això es confirma que la iniciativa va acabar la seva tramitació parlamentària amb l'aprovació de la corresponent llei.

Limitacions i matisos d'interpretació

Aquests dades s'han de llegir amb alguns matisos metodològics:

• El recompte es basa en la **identificació tècnica 124/** com a marcador d'iniciatives originades al Senat; si en algun cas excepcional s'hagués utilitzat un altre esquema de codificació, no quedaria reflectit.
• S'han considerat únicament les iniciatives tramitades al **Congrés dels Diputats**, que és la cambra on es produeix l'aprovació definitiva de les lleis de les Corts Generals.
• La **XIII Legislatura**, molt breu i amb característiques específiques, no s'ha inclòs perquè la base de dades utilitzada estructura les “tres últimes legislatures” com a XII, XIV i XV.

Amb els criteris descrits, la conclusió és que la intervenció del Senat com a cambra d'origen de lleis aprovades pel Congrés és quantitativament molt limitada en les últimes tres legislatures analitzades.