Gibraltar: la reixa que es va tancar, es va obrir... i ara deixa de ser frontera

L'acord polític sobre Gibraltar assolit el 2025 i traduït en l'Acord UE–Regne Unit relatiu a Gibraltar no està sent tramitat com a tractat internacional davant les Corts Generals. Es tracta d'un acord de competència exclusiva de la Unió Europea, la signatura i ratificació del qual es gestionen en el marc de les institucions comunitàries, per la qual cosa no requereix autorització del Congrés ni del Senat. A dia d'avui (15 de juliol de 2026) el tractat ha estat signat i entra en aplicació provisional, mentre que a Espanya només s'han produït compareixences i iniciatives polítiques de control i de posicionament, però no un procediment formal d'autorització parlamentària.

Quin acord és i en quin punt està a nivell europeu

L’“acord polític” al qual et refereixes és l’acord tancat l’11 de juny de 2025 entre Espanya, la Comissió Europea, el Regne Unit i Gibraltar sobre els principis d’un futur tractat. Aquest marc es recull en la declaració conjunta difosa pel Ministeri d’Afers Exteriors.

Sobre aquesta base, la Unió Europea i el Regne Unit han culminat el text de l’Acord UE–Regne Unit relatiu a Gibraltar, i el 14 de juliol de 2026 la Comissió i el Regne Unit van signar formalment el tractat, que entra en aplicació provisional el 15 de juliol, segons la Representació de la Comissió a Espanya (nota de la Comissió a Espanya) i la pròpia Comissió Europea (comunicat de la Comissió).

Els “pròxims passos” descrits per la Comissió són clars: l’Acord s’ha remès al Parlament Europeu per al seu consentiment i, un cop aquest s’atorgui, el Consell de la UE adoptarà la decisió de celebració definitiva del tractat. En tot aquest circuit no intervenen els parlaments nacionals.

Per què no hi ha una autorització formal a les Corts

La clau jurídica és que es tracta d’un acord d’associació entre la UE i un tercer Estat, negociat i conclòs en nom de la Unió. Per tant, no és un tractat bilateral Espanya–Regne Unit, sinó un acord UE–Regne Unit “respecte de Gibraltar”, en el qual Espanya ha jugat un paper central, però el subjecte és la Unió.

Segons diverses informacions recollides pel diari Demòcrata, el propi Ministeri d’Afers Exteriors sosté que, en aquest cas, n’hi ha prou amb l’aval del Consell i del Parlament Europeu i no és necessària l’autorització de les Corts Generals. Així s’explica, per exemple, en la peça on es detalla que el ministre José Manuel Albares defensa que és un acord d’associació de la UE que “no requereix l’aprovació dels parlaments nacionals dels Vint-i-set, sinó únicament del Parlament Europeu”, davant les crítiques de l’oposició (article sobre PP i Vox).

Què s’ha tramitat realment al Congrés i al Senat

Encara que no existeixi un expedient de “tractat internacional” en sentit estricte, sí que s’ha obert un front polític a les Corts:

• El ministre Albares ha comparegut al Congrés per explicar el contingut i l’aplicació de l’acord, en sessions de control i d’informació, segons detallen diverses notes i notícies, entre elles la del propi Ministeri (nota d’Exteriors sobre la signatura) i la crònica parlamentària de Demòcrata sobre aquesta compareixença (Albares celebra que l’acord es pugui aplicar des del 15 de juliol).
• PP i Vox han registrat iniciatives d’impuls polític. El PP ha presentat una proposició no de llei reclamant que el Govern apliqui l’article 94.1 de la Constitució i sotmeti el pacte a autorització de les Corts, en entendre que afecta la integritat territorial, drets fonamentals i requereix mesures legislatives, com recull Demòcrata en aquesta informació.
• Vox ha registrat una altra proposició no de llei a la Comissió Mixta per a la UE (Congrés–Senat) amb l’objectiu que les Corts es pronunciïn en contra del tractat i exigeixin al Govern rebutjar-lo “en tantes instàncies com sigui requerit”, també detallada per Demòcrata en aquesta peça.

Aquestes iniciatives són resolucions polítiques no vinculants: no constitueixen un procediment d’autorització de tractat (no hi ha número d’expedient de “Tractat internacional” ni votació de consentiment conforme a l’article 94 CE), sinó intents de pressió perquè el Govern canviï de criteri o demani voluntàriament l’aval de les cambres.

Estat actual de la tramitació parlamentària

Amb la informació disponible, l’estat és el següent:

• No consta que l’Acord UE–Regne Unit sobre Gibraltar hagi estat remès formalment a les Corts com a tractat internacional subjecte a autorització prèvia.
• En les agendes recents del Congrés i del Senat no apareix cap sessió dedicada a “autorització de tractats internacionals” relativa a Gibraltar.
• Sí que estan o han estat en tramitació proposicions no de llei del PP i de Vox, així com compareixences informatives d’Albares, que configuren un debat polític intens, però no alteren l’esquema jurídic de ratificació, que continua sent europeu.

En conseqüència, a 15 de juliol de

El ministre d’Afers Exteriors d’Espanya és, conforme a la legislació vigent, el màxim responsable polític de la política exterior i de la coordinació de tota l’acció exterior de l’Estat. Sobre la base general que la Llei 50/1997 estableix per a tots els ministres, la Llei 2/2014 concreta que el titular d’Exteriors planifica i executa la política exterior, coordina el Servei Exterior i assumeix un paper central en la celebració de tractats internacionals. A més, impulsa l’Estratègia d’Acció Exterior, rendeix comptes periòdicament davant les Corts i té un paper determinant en la designació i direcció d’ambaixadors i en la gestió de crisis que afectin espanyols a l’exterior.

Marc general: competències de qualsevol ministre

La Llei 50/1997, del Govern fixa l’estatut comú dels membres del Govern. En el seu articulat, s’estableix que:

• Els ministres, com a titulars dels seus departaments, “tenen competència i responsabilitat en l’esfera específica de la seva actuació”.
• Els correspon, entre altres funcions (art. relatiu als ministres):
  • Desenvolupar l’acció del Govern en l’àmbit del seu departament, conforme als acords del Consell de Ministres i les directrius del president del Govern.
  • Exercir la potestat reglamentària en les matèries pròpies del seu departament.
  • Exercir les competències que els atribueixin les lleis i les normes d’organització i funcionament del Govern, així com altres disposicions.
  • Refrendar, si escau, els actes del Rei en matèria de la seva competència.

Aquestes regles generals s’apliquen també al ministre d’Afers Exteriors, qui a més assumeix competències específiques derivades de la normativa sobre acció exterior.

Funcions específiques del ministre d’Afers Exteriors (Llei 2/2014)

La Llei 2/2014, de l’Acció i del Servei Exterior de l’Estat, concreta el paper del titular del departament:

• En el seu article corresponent, s’estableix que el Ministre d’Afers Exteriors i de Cooperació, “en el marc de la superior direcció del Govern i del seu President:
  • Planifica i executa la Política Exterior de l’Estat.
  • Coordina l’Acció Exterior i el Servei Exterior de l’Estat, és a dir, l’actuació de tots els òrgans de l’Administració General de l’Estat a l’exterior.
• Així mateix, “d’acord amb la Constitució i les lleis, representa Espanya en tots els actes de celebració de tractats internacionals, inclosa la manifestació del consentiment d’Espanya a obligar-se per aquests”. És a dir, és l’autoritat clau en la fase de signatura i compromís internacional de l’Estat.
• En matèria de planificació estratègica:
  • L’Estratègia d’Acció Exterior s’aprova pel Consell de Ministres “a iniciativa del Ministre d’Afers Exteriors i de Cooperació, previ informe del Consell de Política Exterior”.
  • El ministre ha de compareixer almenys una vegada a l’any en cadascuna de les Càmeres per fer balanç del compliment d’aquesta Estratègia.
  • L’Informe Anual d’Acció Exterior s’aprova pel Consell de Ministres “a proposta del Ministre d’Afers Exteriors i de Cooperació, previ informe del Consell de Política Exterior”.

Direcció del Servei Exterior, ambaixadors i representació

La Llei 2/2014 també detalla funcions del ministre sobre el Servei Exterior i les missions diplomàtiques:

• Tractats internacionals i plenipotències: quan altres ministres representin l’Estat en actes de celebració de tractats (excepte la manifestació del consentiment), ho faran “mitjançant l’adequada plenipotència, atorgada pel Ministre d’Afers Exteriors i de Cooperació”. És a dir, Exteriors expedeix les autoritzacions formals de representació.
• Ambaixadors i encarregats de negocis:
  • Els ambaixadors són designats i cessats per reial decret “a proposta del Ministre d’Afers Exteriors i de Cooperació”.
  • Els encarregats de negocis amb cartes de gabinet són designats per ordre del propi ministre, que també signa les cartes de gabinet.
  • En el cas d’ambaixadors representants permanents davant organitzacions internacionals amb competències lligades a altres ministeris, la proposta del ministre d’Exteriors requereix informe previ del departament afectat.
  • Un cop designat cada ambaixador, el Ministeri d’Afers Exteriors facilita una carta d’instruccions amb les directrius de política exterior i d’acció exterior, la qual cosa situa el ministre com a responsable d’aquesta orientació política.

Gestió de crisis i protecció d’espanyols a l’exterior

En l’àmbit consular i de protecció de ciutadans, la Llei 2/2014 preveu que, per a situacions de crisi que afectin espanyols fora del país, el Consell de Política Exterior pugui constituir un grup d’emergència consular:

• Aquest grup es crea quan existeix “una situació de crisi bèl·lica, de seguretat, desastre natural, d’emergència sanitària o alimentària o de qualsevol altra índole” que afecti espanyols a l’exterior.
• El grup d’emergència consular està “presidit pel Ministre d’Afers Exteriors i de Cooperació”, la qual cosa li atorga la màxima responsabilitat política en la coordinació interministerial en aquestes crisis.

Desenvolupament reglamentari i estructura del departament

Les competències anteriors es complementen amb la capacitat general del ministre, reconeguda en la Llei 50/1997, per desenvolupar mitjançant reglaments les matèries del seu departament i dirigir la seva estructura administrativa. L’estructura orgànica bàsica dels departaments ministerials es fixa i actualitza per reials decrets (com el Reial Decret 139/2020 i les seves posteriors modificacions citades a la base de dades normativa), que concreten òrgans superiors i directius dependents del ministre, encara que en els extractes consultats no es detallen noves competències personals afegides al titular del Ministeri.

Per modificar els acords de control fronterer entre Gibraltar i Espanya no n’hi ha prou amb un simple acord polític: intervenen competències exclusives de l’Estat en matèria de fronteres i relacions exteriors, el marc de la Unió Europea (Schengen i Brexit), límits materials com la sobirania i els drets fonamentals, i la necessitat d’adaptar el dret intern (duanes, policia, seguretat ciutadana). Depenent de si es tracta d’un gran tractat, d’un acord d’aplicació tècnica o d’ajustos operatius al punt fronterer, el rang de l’instrument i el nivell de control de les Corts Generals varien. A grans trets, els acords polític‑jurídics amb el Regne Unit/UE segueixen el règim de tractats i acords internacionals, mentre que l’organització concreta del pas fronterer s’articula amb normes internes (sobretot reglamentàries) de Govern i Interior. Tot això ha de ser compatible amb el Dret de la UE i amb els límits constitucionals, en particular la protecció de drets i la clàusula de no afectació de la sobirania sobre Gibraltar.

a) Competència per negociar, signar i aprovar

A Espanya la iniciativa i conducció de la política exterior i de seguretat corresponen al Govern, que negocia amb el Regne Unit i amb la UE. El marc general d’adhesió i funcionament de Schengen —que defineix la cooperació policial i la supressió de controls en fronteres comunes— es reflecteix en l’Acord d’Adhesió al Conveni de Schengen, on es veu l’esquema típic: negociació per l’Executiu, autorització de les Corts i ratificació pel Rei (“Concedida por las Cortes Generales la autorización prevista en el artículo 94.1 de la Constitución”).

En l’àmbit específic Gibraltar‑Espanya, un exemple d’acord internacional amb el Regne Unit és l’Acord de fiscalitat i protecció d’interessos financers en relació amb Gibraltar, que subratlla expressament que ni aquest Acord ni les mesures preses en la seva aplicació “implica[n] una modificació de les respectives posicions jurídiques […] respecte a la sobirania i jurisdicció en relació amb Gibraltar”. La negociació la realitza el Govern i la perfecció del tractat segueix el règim general de tractats i altres acords internacionals (Llei 25/2014, a la qual es refereixen resolucions com la de 19 de juliol de 2022 sobre l’article 24.2: resolució SGT 2022).

b) Paper de les Corts Generals i acords “simplificats”

Els grans acords que afectin obligacions recíproques de caràcter general, cooperació de seguretat o modificació rellevant de la situació jurídica dels ciutadans requereixen, com en el cas de Schengen, autorització de les Corts Generals conforme a l’article 94.1 de la Constitució, citat en el propi instrument d’adhesió a Schengen. Tanmateix, l’ordenament preveu també acords internacionals que no necessiten aquesta autorització prèvia i es canalitzen mitjançant l’article 24.2 de la Llei 25/2014, al qual es refereixen diverses resolucions de la Secretaria General Tècnica (per exemple, la de 29 de gener de 2021: resolució SGT 2021, o la de 13 d’abril de 2016: resolució SGT 2016). Aquest canal s’utilitza per a acords d’execució o de caràcter tècnic que no assoleixen l’entitat de “tractat de l’article 94”.

c) Límits materials: sobirania, Schengen, frontera exterior i drets

En matèria de sobirania, els propis instruments amb el Regne Unit insisteixen en la clàusula de no afectació, com fa l’Acord fiscal sobre Gibraltar en afirmar que no altera les posicions jurídiques de les parts sobre la sobirania i jurisdicció. Qualsevol modificació d’acords fronterers ha de respectar, per tant, aquesta reserva explícita.

Pel costat de la UE, l’Acord d’Adhesió a Schengen i el conjunt de normativa d’harmonització de controls (per exemple, el Conveni d’harmonització dels controls de mercaderies a les fronteres i la seva esmena de 2020: esmena 2020) obliguen que qualsevol fórmula per a Gibraltar sigui compatible amb el règim de fronteres exteriors de la UE i amb els estàndards de control de mercaderies i persones. El Reial Decret‑llei 38/2020, de mesures d’adaptació al Brexit, recorda a més que totes les mesures espanyoles han de ser “compatibles amb el Dret de la Unió Europea” i respon al fet que el Regne Unit passa a ser un “Estat tercer”. Gibraltar està contemplat en un protocol específic de l’Acord de Retirada esmentat en el seu preàmbul.

En el pla de drets fonamentals, la Llei Orgànica de seguretat ciutadana —LO 4/2015— i la seva jurisprudència associada (per exemple, la STC 13/2021 i la STC 172/2020) subratllen que les mesures de control fronterer han de respectar la dignitat, la integritat, la intimitat, la llibertat de circulació i el control judicial efectiu, aplicant els principis de legalitat i proporcionalitat. Encara que aquestes sentències es centren en altres punts de la frontera (Ceuta i Melilla), fixen estàndards traslladables: qualsevol règim especial en una frontera ha de tenir base legal suficient, ser proporcionat i estar sotmès a control jurisdiccional.

d) Adaptació del dret intern: rang i procediment

La regulació interna del pas entre Gibraltar i La Línea s’ha articulat històricament amb normes reglamentàries. L’Ordre de 31 de gener de 1985 va restablir “el lliure trànsit de persones, vehicles i mercaderies entre Gibraltar i el territori circumdant”, sotmetent-lo al compliment de la normativa general i canalitzant el pas “a través de l’Administració de Duanes i control de Policia a La Línea de la Concepción”, després d’acord del Consell de Ministres. Aquest exemple indica que, per a ajustos operatius de control (horaris, organització de punts, procediments administratius), l’instrument sol ser una ordre ministerial o altra norma reglamentària del Govern o del Ministeri de l’Interior, a proposta d’Exteriors, Hisenda i Interior.

Quan l’adaptació exigeix mesures més àmplies lligades al Brexit o a la condició del Regne Unit com a tercer país, el Govern ha recorregut a normes amb rang de llei, fins i tot de decret‑llei, com el citat Reial Decret‑llei 38/2020, que preveu mesures temporals “fins que s’adoptin […] els instruments cridats a regular, amb caràcter permanent, les relacions amb el Regne Unit”. Qualsevol reforma de major calat en matèria de funcions i organització de Forces i Cossos de Seguretat a la frontera s’emmarca en la Llei Orgànica 2/1986, de Forces i Cossos de Seguretat, i exigiria, per tant, llei orgànica si afectés el nucli de les seves competències i l’exercici de drets fonamentals.

Finalment, el dret intern també habilita i configura els propis “punts fronterers” mitjançant ordres específiques (per exemple, la sèrie d’ordres d’habilitació d’aeroports com a passos o punts fronterers: Sant Sebastià, Burgos, Terol, Lleida‑Alguaire, etc.), la qual cosa reforça la idea que la concreció física i operativa del control a la tanca amb Gibraltar es pot ajustar, un cop acordat el marc internacional, mitjançant normes reglamentàries aprovades pel Govern i, si escau, pel Ministeri de l’Interior.

Entre les nombroses normes i decisions relacionades amb fronteres, controls i acords internacionals poden consultar-se, a més de les ja citades, les següents referències del BOE i del DOUE: canvi de notes sobre permisos de conduir, Acord AETR, Esmena al Conveni de Basilea, Acord de París, STC 17/2013, Ordre PRE/23/2010, RD 1459/2018, Ordre PRE/2424/2002, RD 202/1982, Reglament 3648/91, Decisió Consell 23.4.1990, Decisió Consell 30.11.1987, resolució SGT 2025, Ordre PCM/1237/2022, Conveni BEPS, Protocol Conveni del Paisatge, acord UE‑Geòrgia, acord UE‑Jordània, resolució SGT 2020, resolució SGT 2019, Conveni animals de companyia, conveni línia Perpinyà‑Figueres, Llei 5/2014 de seguretat privada, Ordre AAA/55/2016, Ordre AAA/1589/2012, Ordre APA/50/2005, Ordre 27.12.2000, Ordre 22.2.2000, Canvi de Notes sobre extradició, Acord Espanya‑Marroc, correcció RD 122/1985, RD 122/1985, RDL 1/1985, RD 2885/1983, Ordre 23.4.1982, Acord 24.10.1980, RD 2627/1980, Ordre mèrits Policia, Ordre estructura DGP 1995, OMC 1995, Reglament seguretat privada 1994, EEE, Reglament 3665/93, RD 1573/1993, instrument d’acceptació annexos Conveni Kyoto, recurs d’inconstitucionalitat 2461/1990, RD 221/1991, STC 55/1990, Decisió 7.6.1988, RD 1795/1986, Ordre SCB/278/2019, esmenes Codi IDS, Convenció apàtrida.