La regularització extraordinària d'immigrants assoleix un rècord de 900.000 sol·licituds

Resposta directa

A dia d'avui no consta al Congrés ni al Senat cap projecte de llei de “regularització extraordinària” impulsat pel Govern que estigui en tramitació parlamentària després d'una suposada aprovació en Consell de Ministres. L'única iniciativa clarament identificada amb aquest títol és la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) 120/000026, no governamental, de l'anterior XIV Legislatura. Aquesta ILP va quedar en la fase inicial: text publicat al Butlletí de les Corts, trasllat al Govern per emetre criteri i a la Comissió competent, però sense arribar a debatre la presa en consideració en Ple ni passar al Senat. En conseqüència, la “regularització extraordinària” de la qual hi ha rastre parlamentari no s'està tramitant ara com a iniciativa del Govern en la XV Legislatura.

Quina iniciativa existeix realment sobre “regularització extraordinària”

En la documentació parlamentària consultada només apareix una iniciativa amb aquesta denominació:

– Tipus d'iniciativa: Iniciativa Legislativa Popular (ILP).
– Títol oficial: «Proposició de Llei per a una regularització extraordinària per a persones estrangeres a Espanya».
– Número d'expedient: 120/000026.
– Cambra d'origen: Congrés dels Diputats.
– Legislatura: XIV (ja conclosa).
– Autoría: Comissió promotora ciutadana encapçalada per Augustin Marie Ndour Ndong i altres, no el Govern.

L'acord de la Mesa del Congrés va ordenar la seva publicació al Butlletí Oficial de les Corts Generals (BOCG), Sèrie B, núm. 330‑1, de 24 de febrer de 2023, on es reconeix que la ILP va superar el mínim de signatures requerit i es qualifica formalment com a (120) Iniciativa legislativa popular. Aquest mateix acord va disposar el seu trasllat al Govern, a la Junta Electoral Central, al Senat i a la Comissió promotora, conforme a la Llei Orgànica reguladora de la ILP.

Fase de tramitació assolida al Congrés

En termes de procediment, aquesta ILP sobre regularització extraordinària va arribar únicament a una fase inicial:

– La Mesa del Congrés la va qualificar, va verificar les signatures i va acordar la seva publicació al BOCG.
– Es va remetre al Govern perquè, conforme als articles 126 i 127 del Reglament del Congrés, emetés el seu criteri sobre la presa en consideració i, si escau, informe sobre repercussió pressupostària.
– Es va enviar a la Comissió de Treball, Inclusió, Seguretat Social i Migracions, a efectes de la compareixença dels promotors prevista a la Llei Orgànica 3/1984, compareixença que només pot celebrar-se després que vença el termini del Govern per pronunciar-se.

No hi ha rastre que s'hagi celebrat el debat de presa en consideració en Ple, ni que s'hagin obert les fases successives (presentació d'esmenes, ponència, dictamen de Comissió, debat final en Ple). La pròpia base de dades de votacions reflecteix que l'expedient no té votacions registrades (“el nombre de votacions disponibles és 0”), fet que confirma que no es va arribar a votar la presa en consideració.

A més, en adscriure's a la XIV Legislatura, ja extingida, la ILP va quedar en la pràctica congelada en aquest estadi de publicació i trasllat. No es disposa d'informació parlamentària que indiqui que hagi estat retomada, reproduïda o assumida pel Govern en l'actual XV Legislatura.

Situació al Senat i relació amb el Govern

L'acord de la Mesa del Congrés ordena “comunicar aquest acord al Senat”, però aquesta comunicació és merament informativa: no implica que el text hagi estat aprovat pel Congrés ni que s'hagi remès com a projecte o proposició en lectura bicameral. En la documentació senatorial consultada no consta número d'expedient ni tràmits associats a aquesta proposició de llei, per la qual cosa es pot concloure que mai no va arribar a entrar en tramitació efectiva al Senat.

Pel que fa al paper del Govern, l'expedient reflecteix només el funcionament ordinari del Reglament: recepció de la ILP perquè l'Executiu emeti criteri i informe econòmic. El Govern no figura com a promotor de la norma, ni apareix en la documentació que hagi assumit el text com a propi o que l'hagi transformat en un projecte de llei governamental.

Conclusió sobre l’“estat parlamentari” després de la suposada aprovació governamental

A la vista de tot l'anterior:

– L'única “regularització extraordinària” amb reflex parlamentari és la ILP 120/000026 de la XIV Legislatura, no un projecte del Govern.
– Aquesta ILP va arribar a estar publicada i qualificada, pendent del criteri del Govern i de la presa en consideració del Ple del Congrés, sense avançar a fases d'esmenes, ponència, dictamen ni aprovació definitiva.
– No hi ha constància parlamentària que en la XV Legislatura existeixi un nou text de regularització extraordinària aprovat pel Govern i remès a les Corts que estigui ara mateix en tramitació.

Si en el debat públic es parla d'una “aprovació pel Govern” d'una regularització extraordinària, aquest eventual acord del Consell de Ministres no s'ha traduït encara, segons la documentació consultada, en un projecte de llei registrat i en curs al Congrés o Senat.

Resposta sintètica

El Ministeri d'Inclusió, Seguretat Social i Migracions (MISSM) és el departament clau de l'Administració General de l'Estat en tot allò relatiu a la gestió ordinària d'autoritzacions de residència i treball, així com de molts procediments de regularització “cas a cas” de persones estrangeres a Espanya. No té competència per aprovar per si sol una regularització extraordinària massiva (això exigeix llei o reial decret-llei del Govern en el seu conjunt i, si escau, de les Corts), però sí controla la política i la gestió migratòria ordinària que, en la pràctica, permeten passar de la irregularitat a la residència legal. A més, dirigeix la normativa i els criteris d'aplicació en matèria d'estrangeria, coordina amb altres ministeris (Interior, Exteriors, Treball) i amb les comunitats autònomes, i gestiona la dimensió d'inclusió social lligada a aquests processos. En resum, el seu paper és determinant en el com es regularitza en la pràctica, encara que el si s'aprova una regularització extraordinària és una decisió del Govern col·legiat i del Parlament.

Marc general de competències del Ministeri

En l'esquema orgànic del Govern d'Espanya, el Ministeri d'Inclusió, Seguretat Social i Migracions assumeix la política de migracions i d'integració de les persones migrants, així com bona part de l'execució de la normativa d'estrangeria. Això inclou la proposta i desenvolupament de la legislació reglamentària en la matèria, la planificació dels fluxos migratoris laborals i la gestió de les oficines d'estrangeria que resolen la majoria dels expedients individuals. Encara que l'aprovació de lleis o de reials decrets-lleis que estableixin regularitzacions extraordinàries és competència del Consell de Ministres i de les Corts Generals, el MISSM és el departament de referència per dissenyar tècnicament aquestes mesures, informar del seu impacte i, en cas d'aprovar-se, executar-les.

Gestió de regularitzacions “ordinàries” (cas a cas)

La major part dels processos de “regularització” a Espanya no es produeixen mitjançant una amnistia massiva, sinó a través de figures ordinàries de la Llei d'Estrangeria (arrelament social, laboral, familiar o per formació, modificacions d'estada a residència, reagrupació familiar, etc.). En aquest àmbit, el MISSM té competències directes sobre:

1. Elaboració de la normativa reglamentària d'estrangeria. A través de les seves Secretaries d'Estat i Direccions Generals, proposa i desenvolupa reformes del Reglament d'Estrangeria i de les ordres i instruccions que concreten els requisits per obtenir o modificar autoritzacions de residència i treball. Aquesta capacitat normativa és un dels instruments principals per “obrir” o “tancar” vies de regularització individual.

2. Direcció de les Oficines d'Estrangeria. Aquestes oficines, d'àmbit provincial, són les que tramiten i resolen la gran majoria d'autoritzacions inicials i renovacions. Depenen orgànicament de l'Administració General de l'Estat i funcionalment del ministeri competent en migracions, de manera que els criteris d'interpretació, instruccions internes i priorització d'expedients es marquen des del MISSM.

3. Criteris i instruccions d'aplicació. El Ministeri aprova instruccions i guies interpretatives que concreten, per exemple, com acreditar l'arrelament, quins documents es consideren vàlids o com valorar circumstàncies excepcionals (raons humanitàries, malaltia greu, vincles familiars, etc.). Sense canviar la llei, aquestes instruccions poden facilitar o dificultar en la pràctica la regularització de persones que es troben en situació administrativa irregular.

Participació en eventuals regularitzacions extraordinàries

Les regularitzacions extraordinàries –processos excepcionals d'accés a la residència per a grans col·lectius en situació irregular– només poden aprovar-se mitjançant normes amb rang de llei o reial decret-llei adoptades pel Consell de Ministres i, si escau, convalidades o tramitades per les Corts Generals. El Ministeri d'Inclusió, Seguretat Social i Migracions no decideix per si sol iniciar-les, però exerceix un paper clau en:

1. Disseny tècnic i memòria d'impacte. La seva estructura tècnica elabora propostes sobre els requisits, terminis, efectes en el mercat laboral, sostenibilitat del sistema de Seguretat Social i capacitat d'acollida i inclusió, que serveixen de base al debat polític dins del Govern.

2. Execució administrativa del procés. Si s'aprova una regularització extraordinària, el MISSM organitza el dispositiu administratiu: reforç d'oficines d'estrangeria, desenvolupament de formularis i plataformes, instruccions sobre documentació, coordinació amb policies nacionals i serveis consulars quan procedeixi, i seguiment de terminis i volums d'expedients.

3. Coordinació interministerial i territorial. La regularització té impacte en ocupació, sanitat, educació i serveis socials. El MISSM actua com a ministeri vertebrador en la coordinació amb Treball, Interior, Sanitat, Educació i amb les comunitats autònomes i entitats locals, especialment pel que fa a la inclusió social i a l'acollida.

Dimensió d'inclusió social vinculada a la regularització

Més enllà de l'acte administratiu de concedir una autorització, el Ministeri té competències en inclusió dels migrants, cosa que afecta directament l'èxit de qualsevol procés de regularització. Entre aquestes funcions destaquen:

1. Programes d'acollida i integració. Dissenya i finança programes de primera acollida, aprenentatge de l'idioma, inserció laboral i acompanyament social, sovint gestionats en col·laboració amb comunitats autònomes, ajuntaments i entitats del tercer sector. Aquests programes són clau perquè la regularització es tradueixi en integració efectiva.

2. Coordinació amb el sistema de Seguretat Social. La regularització sol implicar l'alta a la Seguretat Social i la plena integració en el sistema de protecció social (cotitzacions, prestacions contributives i, en certs casos, no contributives). El MISSM, com a titular d'aquesta matèria, garanteix que els procediments migratoris siguin coherents amb les regles d'afiliació, alta i cotització i amb la sostenibilitat del sistema.

Límits i relació amb altres ministeris

Encara que el seu pes és central, les competències del MISSM estan limitades per les d'altres departaments:

1. Ministeri de l'Interior. Manté la competència en control de fronteres, expulsions, devolucions i règim sancionador de la Llei d'Estrangeria, així com en l'expedició del NIE i en la documentació física (targetes, etc.). Les decisions de regularització han de coordinar-se amb aquestes funcions.

2. Ministeri d'Afers Exteriors, Unió Europea i Cooperació. Gestiona la xarxa consular, que intervé en visats i en alguns procediments que poden culminar en regularització (reagrupacions familiars iniciades des del país d'origen, visats de treball, etc.).

3. Corts Generals. Qualsevol gran canvi de model o una regularització extraordinària d'ampli abast requereix norma amb rang de llei. Les Corts, no el Ministeri, tenen l'última paraula sobre el contingut d'aquestes normes.

En conclusió, el Ministeri d'Inclusió, Seguretat Social i Migracions no monopolitza la decisió política de llançar una regularització extraordinària, però sí controla l'arquitectura jurídica i administrativa que fa possible la regularització ordinària i, arribat el cas, l'execució de processos extraordinaris.

Resposta sintètica

En els processos de regularització de persones estrangeres a Espanya, els requisits formals que apareixen a la norma (anys de residència, oferta d'ocupació, arrelament, etc.) es complementen sempre amb una sèrie d'exigències addicionals de caràcter legal i administratiu. Entre elles, solen figurar l'absència d'antecedents penals rellevants, l'acreditació documental rigorosa de la identitat i de la residència efectiva, el compliment de les obligacions tributàries i amb la Seguretat Social quan procedeixi i la no afectació per causes d'expulsió o prohibicions d'entrada. A més, moltes convocatòries exigeixen demostrar integració social o laboral mitjançant informes, empadronament estable o participació en programes formatius. Sense el text concret de la regularització que tens en ment, només és possible descriure aquest marc general i no una llista tancada de requisits específics.

1. Diferència entre requisits “bàsics” i exigències addicionals

Tota regularització (sigui per un “arrelament”, una autorització extraordinària o una mesura puntual de política migratòria) s'articula en dos plans:

a) Requisits nuclears de la norma: Són els que solen aparèixer destacats en l'articulat o en l'exposició pública: temps mínim de residència continuada, tipus de vincle laboral o familiar, situació administrativa prèvia, etc. b) Requisits legals addicionals: Són condicions transversals que deriven del règim general d'estrangeria, del dret administratiu i, en ocasions, de circulars o instruccions internes: manca de determinats antecedents penals, plena identificació, empadronament, compliment de taxes, respecte de resolucions d'expulsió, entre altres.

Això significa que, encara que una persona compleixi el “perfil” bàsic descrit en la regularització, pot veure denegada la seva sol·licitud si no supera aquests filtres addicionals.

2. Antecedents penals, policials i causes d'expulsió

Un bloc central de requisits addicionals es refereix a la seguretat i a l'ordre públic:

Absència d'antecedents penals greus: La pràctica habitual és exigir certificat d'antecedents penals del país d'origen (i de països de residència anteriors) i comprovar l'existència d'antecedents a Espanya. No sempre s'exigeix “absència total”, però sí la inexistència de delictes que es considerin incompatibles amb la concessió de residència (delictes greus, violència, delinqüència organitzada, etc.). Situació davant d'ordres d'expulsió: Estar sotmès a una ordre d'expulsió vigent, o incomplir-la de forma reiterada, pot operar com a causa de denegació, llevat que la pròpia mesura de regularització prevegi el seu aixecament en determinats supòsits. Valoració de la perillositat: Més enllà dels antecedents, l'Administració pot tenir en compte informes policials o de seguretat per denegar l'autorització quan apreciï risc per a l'ordre públic o la seguretat nacional, encara que això s'hagi de motivar de forma específica.

3. Acreditació d'identitat, residència i arrelament

Un altre bloc d'exigències addicionals té a veure amb provar, de forma sòlida, que la persona que sol·licita compleix el perfil al qual es dirigeix la regularització:

Identitat i nacionalitat: S'acostuma a requerir passaport en vigor o, si no és possible, documentació consular d'identitat. La impossibilitat de verificar la identitat amb un mínim de garanties pot portar a la inadmissió o denegació. Residència efectiva i continuada: Encara que la norma mencioni, per exemple, “X anys a Espanya”, en la pràctica s'exigeix acreditar aquesta permanència mitjançant empadronaments, contractes de lloguer, factures, historial sanitari o educatiu, etc. Les interrupcions llargues o la manca de traçabilitat documental poden qüestionar el compliment del requisit temporal. Arrelament social i familiar: Informes de serveis socials, certificats d'escolarització de fills, participació en associacions o entitats del barri i altres indicis d'integració solen ser valorats com a requisits complementaris, fins i tot quan la regulació només parli d’“arrelament” de forma genèrica.

4. Compliment d'obligacions econòmiques i administratives

Els processos de regularització també solen vincular-se al respecte de les regles fiscals, laborals i administratives:

Pagament de taxes i absència de deutes públiques rellevants: Pràcticament totes les sol·licituds impliquen l'abonament de taxes administratives. A més, en certs supòsits es valora si el sol·licitant (o l'empresari que el contracta) manté deutes significatives amb Hisenda o la Seguretat Social. Regularitat de la relació laboral o d'ingressos: Quan la via d'accés és laboral, s'examina si el contracte presentat és real, si compleix salari i jornada mínims, i si l'empresari està al corrent de les seves obligacions. En vies per compte propi, s'analitza la viabilitat econòmica del projecte i l'alta prevista a la Seguretat Social. Respecte de decisions administratives prèvies: Incompliments reiterats d'ordres de sortida, frau documental en expedients anteriors o ús abusiu del sistema d'asil poden ser considerats negativament com a elements addicionals.

5. Manca de referència a una regularització concreta

Sense una referència específica a quin procés de regularització et refereixes (una reforma concreta de la Llei d'Estrangeria, una iniciativa parlamentària o una mesura excepcional anunciada pel Govern), no és possible detallar la llista exacta de requisits addicionals que s'apliquen en aquest cas. En el context espanyol, cada regularització que es planteja políticament ve acompanyada de la seva pròpia configuració de filtres, excepcions i procediments interns, que només poden conèixer-se amb la norma i les instruccions administratives a la mà. Si indiques la denominació concreta de la mesura, el moment polític (per exemple, si es tracta d'una proposta al Congrés, d'un avantprojecte de l'Executiu o d'un debat social previ) i el tipus de col·lectiu afectat, es poden precisar molt més aquests requisits addicionals i el seu abast pràctic.