Sumar rebutja el DORA III per consolidar un model aeroportuari amb “més emissions i pressió turística”

El DORA III (tercer Document de Regulació Aeroportuària d'Aena per a 2027‑2031) no és una llei ni un projecte sotmès a votació a les Corts, sinó un instrument regulatori del Govern que s'aprova per Acord del Consell de Ministres emparat per la Llei 18/2014. Per tant, estrictament parlant, no té “tramitació parlamentària” pròpia, tot i que sí que genera molta activitat parlamentària de control i debat.

Estat actual (setembre de 2026)

A data de 15 de setembre de 2026, la informació disponible situa el DORA III en fase final de tramitació administrativa, pendent encara de l'aprovació definitiva pel Consell de Ministres:

• El Consell d'Administració d'Aena va aprovar la proposta de DORA III al febrer de 2026 i la va remetre a la Direcció General d'Aviació Civil (DGAC) i a la CNMC, juntament amb una inversió total prevista de 12.888 milions d'euros (uns 9.991 milions com a inversió regulada) per a 2027‑2031, amb una pujada mitjana proposada de 0,43 € per passatger en les tarifes aeroportuàries.
  (v. ex. anàlisi a Demòcrata: article sobre la proposta d'Aena)
• La CNMC va emetre al juny de 2026 el seu informe qüestionant part del plantejament d'Aena i recomanant una lleugera baixada anual de tarifes en el període 2027‑2031, no una pujada, situant-se entre la posició d'Aena i la de les aerolínies, que reclamen retallades majors (vegeu la nota de premsa “La CNMC conclou que les tarifes aeroportuàries haurien de reduir-se entre 2027‑2031”, CNMC).
• Diferents notes del Ministeri de Transports i de Moncloa insisteixen que el DORA III és encara una proposta en tramitació que ha de rebre “llum verda definitiva” del Consell de Ministres en la segona meitat de 2026; el Govern ha assenyalat explícitament setembre de 2026 com a data límit per a aquesta aprovació (per exemple, nota de Transports de 18‑09‑2025 i diverses cròniques de Demòcrata).
• En l’àmbit polític i mediàtic es parla que el Consell de Ministres “ha d’aprovar abans del 30 de setembre el DORA III”, però en les peces més recents es continua parlant en futur o condicional, cosa que indica que, a dia d’avui, l’acord formal encara no s’ha adoptat (anàlisi del pols Aena‑CNMC).

En paral·lel, al Congrés i al Senat s’han tramitat preguntes, proposicions no de llei i mocions sobre tarifes i inversions lligades al DORA III, però sempre com a control polític al Govern i a Aena, no com a tramitació del propi document regulatori (per exemple, mocions al Senat per condicionar inversions incloses en el DORA III).

Propers passos fins a la seva plena implementació

D’acord amb la pràctica seguida en els DORA I (2017‑2021) i II (2022‑2026), i amb el calendari que el propi Govern i Aena han anat detallant, els passos que queden són bàsicament executius i regulatoris:

• Tancament tècnic de l’expedient a l’Administració General de l’Estat
  La DGAC ha de acabar de processar la proposta d’Aena a la llum de l’informe de la CNMC i de les al·legacions de companyies aèries i altres actors (incloent òrgans bilaterals com el creat amb el Govern Basc: nota sobre l’òrgan bilateral aeroportuari).
• Aprovació pel Consell de Ministres
  El Consell de Ministres ha d’adoptar l’Acord que aprova el DORA III 2027‑2031. Aquest acord fixa de manera vinculant:
  • El marc d’inversions regulades per aeroport i per període.
  • Els estàndards de capacitat i qualitat del servei.
  • La senda tarifària màxima (IMAP) per al quinquenni.
• Publicació oficial al BOE
  Com en els DORA anteriors, l’acord del Consell de Ministres es fa públic mitjançant Resolució de la Direcció General d’Aviació Civil que incorpora com a annex tant l’acord com el text íntegre del DORA (exemples: DORA I 2017‑2021, BOE‑A‑2017‑2052; DORA II 2022‑2026, BOE‑A‑2021‑15917). Aquest serà el moment en què el DORA III adquireixi plena eficàcia jurídica.
• Desplegament operatiu per Aena (des de l’1 de gener de 2027)
  Un cop aprovat i publicat:
  • Aena haurà d’adaptar les seves tarifes anuals als paràmetres del DORA III, seguint els procediments de consulta i supervisió de la CNMC.
  • Es posaran en marxa els programes d’inversió previstos (ampliacions i remodelacions en grans aeroports com Madrid‑Barajas, Barcelona‑El Prat, Màlaga, Alacant, arxipèlags, etc.).
  • Continuarà el control polític i territorial: preguntes i mocions a les Corts, comitès de coordinació aeroportuària autonòmics, òrgans bilaterals (com el basc) i seguiment per part de la CNMC i dels ministeris implicats.

En resum, a dia d’avui el DORA III es troba en fase de tramitació administrativa avançada, pendent encara d’aprovació pel Consell de Ministres i de la seva publicació al BOE. No passa per una tramitació parlamentària pròpiament dita, però està envoltat d’un intens debat polític i de control al Congrés i al Senat. La implementació real començarà amb la seva aprovació en Consell de Ministres el 2026 i la seva aplicació efectiva des de l’1 de gener de 2027.

En plans com el DORA III (tercer Document de Regulació Aeroportuària 2027‑2031), el Consell de Ministres exerceix sobretot una competència de decisió final i emmarcament polític, mentre que l’elaboració tècnica i les consultes recauen en Aena, la Direcció General d’Aviació Civil (DGAC) i els reguladors (CNMC, AESA). Aquesta arquitectura està dissenyada en la Llei 18/2014 i es reflecteix en els acords del Consell de Ministres i en les resolucions del BOE que publiquen els DORA.

1. Marc jurídic bàsic

La Llei 18/2014 configura la xarxa d’aeroports d’interès general d’Aena com un servei d’interès econòmic general i estableix que:

• El Document de Regulació Aeroportuària (DORA) és l’instrument bàsic que fixa, per quinquennis, estàndards de capacitat i qualitat, inversions, condicions mínimes de servei i l’ingrés màxim per passatger vinculat a les tarifes.
• L’Estat es reserva, entre altres, la funció de “regulació, aprovació i supervisió del Document de Regulació Aeroportuària (DORA) o qualsevol altre document o pla en què s’estableixin els criteris de funcionament dels aeroports d’interès general”, així com de les tarifes aeroportuàries.

Sobre aquesta base, diversos preceptes concreten què fa exactament el Consell de Ministres.

2. Competències específiques del Consell de Ministres en el DORA

A partir de l’articulat de la Llei 18/2014 (bloc sobre “Xarxa d’aeroports d’interès general d’Aena, S.A.”) i dels acords publicats al BOE per al DORA 2017‑2021 i 2022‑2026, es poden identificar quatre grans competències del Consell de Ministres:

• Aprovació del DORA:
  • Correspon al Consell de Ministres aprovar cada DORA per acord, a proposta del Ministeri competent en transports, i previ informe de la Comissió Delegada del Govern per a Assumptes Econòmics.
  • La llei fixa un termini màxim: el nou DORA ha d’aprovar-se, com a tard, el 30 de setembre de l’últim any de vigència del DORA anterior. D’aquí que la pròpia llei i les notes de premsa oficials parlin que el DORA III “haurà de ser aprovat pel Consell de Ministres abans del 30 de setembre” de l’any de transició.
• Aprovació de les revisions extraordinàries:
  • Si concorren “causes excepcionals” (per exemple, caigudes molt acusades del trànsit per desastres naturals, guerres o crisis greus), la Direcció General d’Aviació Civil pot proposar una modificació del DORA.
  • Aquesta modificació es tramita amb informes de CNMC i AESA i, de nou, s’eleva al Consell de Ministres per a la seva aprovació mitjançant acord.
• Decisió en escenaris de pròrroga:
  • Si un nou DORA no està llest a temps, la Llei 18/2014 preveu la pròrroga del document vigent per un any, mantenint condicions bàsiques.
  • En aquest supòsit, les inversions a realitzar durant la pròrroga han d’aprovar-se “per Acord del Consell de Ministres, previ informe de la Comissió Delegada i de la Direcció General de Política Econòmica”.
• Autorització d’operacions estructurals sobre la xarxa:
  • La llei atribueix al Consell de Ministres l’autorització del tancament o enajenació d’infraestructures o instal·lacions aeroportuàries de la xarxa estatal per import igual o superior a 20 milions d’euros, en coherència amb les obligacions fixades en el DORA.
  • Operacions per sota d’aquest llindar corresponen al Secretari d’Estat, però sempre dins del marc que fixa el DORA aprovat pel Consell de Ministres.

3. Què NO fa el Consell de Ministres

La mateixa Llei 18/2014 delimita que altres fases del procediment no són competència del Consell de Ministres:

• Aena elabora la proposta inicial de DORA, després de consultes amb les associacions representatives d’usuaris (aerolínies).
• La Direcció General d’Aviació Civil redacta la proposta definitiva, recull informes de la CNMC, de l’Agència Estatal de Seguretat Aèria i de la Direcció General de Política Econòmica.
• Els Comitès de Coordinació Aeroportuària i òrgans bilaterals Estat‑CCAA emeten informes i propostes, però no tenen capacitat decisòria: ni condicionen jurídicament el contingut del DORA ni substitueixen la competència del Consell de Ministres.
• Les Corts Generals no voten el DORA: es tracta d’un acte de govern de naturalesa reglamentària i planificadora, sotmès a control polític (preguntes, interpel·lacions, comissions, etc.) i eventualment jurisdiccional, però no a aprovació parlamentària formal.

4. Síntesi

En resum, en plans com el DORA III el Consell de Ministres concentra les decisions clau: aprova el marc regulatori quinquennal que fixa inversions i tarifes aeroportuàries, aprova les seves revisions excepcionals, determina el règim d’inversions en eventuals pròrrogues i autoritza tancaments o vendes rellevants d’infraestructures de la xarxa. Tot el treball tècnic, de consulta i de supervisió s’articula al voltant d’aquesta competència central d’aprovació política i jurídica del pla per part del Govern.

L’ampliació d’infraestructures aeroportuàries dins o a l’entorn de la Xarxa Natura 2000 a Espanya es sotmet a un doble marc: el de la Unió Europea (Directiva Hàbitats 92/43/CEE) i la seva transposició bàsica a Espanya (Llei 42/2007, del Patrimoni Natural i de la Biodiversitat) juntament amb la Llei 21/2013, d’avaluació ambiental. D’aquest entramat se’n deriven requisits molt estrictes d’avaluació, autorització, condicions d’excepció i mesures compensatòries.

1. Marc normatiu clau

• Dret de la UE: Directiva 92/43/CEE (Hàbitats), en particular el seu article 6, que regula la protecció de les Zones Especials de Conservació (ZEC) i, per remissió, de tota la Xarxa Natura 2000.
• Dret intern bàsic:
  • Llei 42/2007, de Patrimoni Natural i de la Biodiversitat, que desenvolupa a Espanya el règim de Xarxa Natura 2000 i reprodueix l’esquema de l’article 6 de la Directiva (avaluació adequada, prova de no perjudici, excepcions per raons imperioses d’interès públic de primer ordre i mesures compensatòries).
  • Llei 21/2013, d’avaluació ambiental, que regula l’avaluació d’impacte ambiental de projectes, inclosos els que afecten espais de la Xarxa Natura 2000. Estableix que:
    • Els projectes de l’annex I es sotmeten a avaluació d’impacte ambiental ordinària.
    • Els projectes de l’annex II i qualsevol projecte que pugui afectar directa o indirectament espais Xarxa Natura 2000 es sotmeten almenys a avaluació d’impacte ambiental simplificada, amb la possibilitat que l’òrgan ambiental exigeixi avaluació ordinària.
• Normativa sectorial aeroportuària (p. ex. Reial Decret 2591/1998 sobre ordenació d’aeroports d’interès general i les seves modificacions) regula la planificació i la zona de servei, però no rebaixa en absolut les exigències ambientals anteriors.

2. Avaluació ambiental prèvia obligatòria

Conforme a la Directiva 92/43/CEE (art. 6.3) i a la Llei 42/2007, qualsevol pla o projecte que pugui afectar de forma apreciable un lloc Natura 2000, fins i tot si no guarda relació directa amb la seva gestió, ha de sotmetre’s a una avaluació adequada de les seves repercussions, individualment i en combinació amb altres plans o projectes.

La Llei 21/2013, en coherència amb això, preveu:

• Elaboració per part del promotor d’un estudi o informe d’impacte ambiental, que en el cas de Xarxa Natura 2000 inclou un informe específic de repercussions sobre els hàbitats i espècies objectiu de conservació.
• Tràmit d’informació pública i consultes a les administracions afectades i a les persones interessades com a part essencial del procediment.
• Consulta preceptiva a l’òrgan competent en la gestió dels espais Xarxa Natura 2000 afectats, i remissió de l’expedient a l’òrgan ambiental, que ha de determinar si el pla o projecte causa o no perjudici a la integritat de l’espai.
• Emissió d’una declaració d’impacte ambiental (o informe d’impacte, en la via simplificada) que fixa:
  • Si el projecte pot autoritzar-se.
  • Condicions ambientals, mesures preventives i correctores.
  • Si escau, mesures compensatòries i programa de seguiment.

3. Prova de “no perjudici” i participació pública

Tant la Directiva 92/43/CEE com la Llei 42/2007 exigeixen que les autoritats només puguin autoritzar el projecte un cop assegurat que no causarà perjudici a la integritat del lloc Natura 2000, i “si escau, després d’haver-lo sotmès a informació pública”. La Llei 21/2013 articula aquesta informació pública i les consultes obligatòries a les administracions interessades com a passos centrals del procediment d’avaluació.

4. Excepcions per raons imperioses d’interès públic de primer ordre

Si l’avaluació conclou que l’ampliació aeroportuària produeix un efecte perjudicial apreciable sobre l’espai Natura 2000 i no existeixen alternatives raonables (localització, disseny, escala, etc.), només es pot autoritzar si:

• Concorren raons imperioses d’interès públic de primer ordre, incloses d’índole social o econòmica, que s’han de declarar cas per cas:
  • Mitjançant llei, o
  • Mitjançant acord motivat i públic del Consell de Ministres o de l’òrgan de Govern autonòmic competent, segons la Llei 42/2007.
• S’adopten totes les mesures compensatòries necessàries per garantir que la coherència global de la Xarxa Natura 2000 queda protegida (per exemple, restauració d’hàbitats, creació de noves zones de conservació equivalents, millores de gestió, etc.).
• Aquestes mesures compensatòries s’incorporen a l’avaluació ambiental, s’apliquen en les fases de planificació i execució i es remeten a la Comissió Europea, segons la Llei 42/2007.
• Si el lloc allotja hàbitats o espècies prioritaris, les raons admissibles es restringeixen (salut humana, seguretat pública, conseqüències ambientals positives) i, per a altres raons imperioses, s’ha de consultar prèviament la Comissió Europea, conforme a la Directiva 92/43/CEE.

5. Síntesi pràctica

En la pràctica, ampliar un aeroport a la Xarxa Natura 2000 exigeix, com a mínim:

• Avaluació d’impacte ambiental (ordinària o simplificada) amb informe específic de repercussions sobre Natura 2000.
• Informació pública i consultes àmplies, incloent l’òrgan gestor de l’espai.
• Decisió ambiental motivada que acrediti absència de perjudici o, si n’hi ha, anàlisi d’alternatives.
• Per autoritzar malgrat el perjudici: declaració formal de raons imperioses d’interès públic de primer ordre i adopció de mesures compensatòries suficients notificades a la Comissió Europea.

Aquests requisits fan que l’ampliació d’infraestructures aeroportuàries a Xarxa Natura 2000 sigui jurídicament possible només en supòsits molt justificats i sota un control ambiental i participatiu especialment rigorós.