L'incendi de Niebla arriba a Sevilla i obliga a desallotjar El Madroño i les seves quatre pedanies

A Espanya, l'evacuació de municipis per incendis forestals s'articula dins del Sistema Nacional de Protecció Civil. No existeix una única “llei d'evacuacions”, sinó un marc que combina la Llei 17/2015, la Norma Bàsica de Protecció Civil, la Directriu bàsica d'incendis forestals i el Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals. Sobre aquesta base, cada comunitat autònoma i cada ajuntament aproven els seus propis plans, on es concreta qui ordena l'evacuació, com es coordina i com s'informa la població.

Marc jurídic bàsic

La norma troncal és la Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil, que:

• Defineix el Sistema Nacional i els principis de col·laboració, cooperació, coordinació i solidaritat entre administracions.
• Reconeix el dret dels ciutadans a ser atesos i informats en emergències i el deure de col·laboració amb les autoritats.
• Preveu l'adopció de mesures com la requisa de béns, suspensió d'activitats i, quan sigui necessari, l'entrada en domicili i evacuació de persones, remetent-se a la Llei Orgànica 4/2015 en matèria de seguretat ciutadana.

La Llei 17/2015 es desenvolupa mitjançant la Norma Bàsica de Protecció Civil, aprovada pel Reial Decret 524/2023 (BOE-A-2023-14679), que fixa el contingut mínim i la tipologia de plans (estatal general, territorials, especials i d'autoprotecció) i exigeix que existeixi un Pla Especial de Protecció Civil davant el risc d'incendis forestals en l'àmbit estatal i autonòmic.

Plans específics davant incendis forestals

En matèria d'incendis forestals destaquen tres peces estatals:

• La Directriu bàsica de planificació de protecció civil d'emergència per incendis forestals (Reial Decret 893/2013), que fixa els requisits mínims dels plans autonòmics i locals: estructura, situacions operatives, mesures de protecció a la població (inclosa evacuació i confinament) i criteris de coordinació.
• El Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals, que regula la resposta quan hi ha interès nacional o quan les comunitats sol·liciten suport extraordinari.
• El Reial Decret-llei 15/2022, de mesures urgents en matèria d'incendis forestals ([enllaç]), que reforça obligacions preventives i de planificació, encara que no redefineix la cadena de comandament en evacuacions.

Qui pot ordenar l'evacuació?

Segons la Llei 17/2015 i la Directriu bàsica:

• En emergències ordinàries, l'evacuació es decideix per l'autoritat designada en el Pla de la comunitat autònoma (normalment el conseller competent o el director del pla autonòmic) i en el Pla municipal (habitualment l'alcalde o qui aquest delegui).
• En situacions declarades d'interès nacional (Situació 3 segons la Directriu), la direcció superior passa al Ministre de l'Interior, a través de l'organització del Pla Estatal, sense desplaçar l'execució operativa autonòmica i local.
• La llei habilita les autoritats de protecció civil a ordenar l'evacuació de persones en perill i l'entrada en domicilis quan la naturalesa de l'emergència ho exigeixi, amb caràcter temporal i proporcional a la gravetat de la situació.

Coordinació entre Estat, comunitats i municipis

La coordinació es construeix en diversos nivells:

• La Llei 17/2015 crea el Sistema Nacional de Protecció Civil i el Consell Nacional de Protecció Civil, que aprova estratègies i vetlla per la coherència de plans.
• La Directriu d'incendis forestals estableix que han d'existir plans autonòmics, plans municipals o comarcals i el Pla Estatal, tots compatibles entre si per permetre una “estructura nacional mínima” comuna.
• El Pla Estatal preveu òrgans com el Consell de Direcció, el Comitè Estatal de Coordinació (CECO) i el Comandament Operatiu Integrat, que articulen la relació entre l'Administració General de l'Estat, les comunitats autònomes i les entitats locals quan intervenen mitjans estatals (inclosa la Unitat Militar d'Emergències).

Informació i avisos a la població

La Llei 17/2015 reconeix el dret de tothom a ser informats adequadament dels riscos, les mesures adoptades i les conductes a seguir, tant de forma preventiva com durant l'emergència. A més, crea la Xarxa d'Alerta Nacional de Protecció Civil, gestionada pel Ministeri de l'Interior, per comunicar avisos a autoritats competents i facilitar que els ciutadans i serveis essencials estiguin informats davant amenaces d'emergència.

La Directriu bàsica exigeix que els plans d'incendis forestals especifiquin els mecanismes d'avís a la població (sirenes, missatges, mitjans de comunicació, sistemes digitals) i les instruccions sobre confinament, evacuació, rutes segures i punts de reunió, amb especial atenció a persones amb discapacitat i col·lectius vulnerables.

Plans territorials i municipals

D'acord amb la Llei 17/2015, els Plans Territorials (autonòmics i locals) i els Plans Especials d'incendis forestals són els que detallen, per a cada territori concret:

• Les zones de risc i els escenaris d'incendi.
• Les responsabilitats de cada autoritat (qui declara cada nivell d'emergència i qui ordena evacuacions parcials o totals).
• Els procediments d'evacuació: fases, rutes, transport, atenció a persones dependents, centres d'acollida i registre de persones evacuades.
• La integració dels plans d'autoprotecció d'instal·lacions crítiques, urbanitzacions o infraestructures dins del dispositiu general.

En la pràctica, per tant, el marc estatal fixa les regles del joc i les comunitats autònomes, juntament amb els ajuntaments, concreten el protocol operatiu d'evacuació per a cada municipi dins d'aquest marc comú.

La Guàrdia Civil té un paper central en la gestió d'emergències i evacuacions en zones rurals perquè, per llei, és el cos competent en “la resta del territori nacional” fora de les capitals i grans nuclis urbans. Actua com a força de seguretat de referència en incidents de protecció civil (incendis forestals, inundacions, grans nevades, accidents, etc.) prestant auxili, ordenant accessos i donant suport a evacuacions. Ho fa sempre dins del marc del Sistema Nacional de Protecció Civil i sota la direcció de l'autoritat designada en els plans d'emergència (autonòmics o estatals). Les seves funcions no substitueixen bombers, serveis d'emergència sanitària o altres recursos especialitzats, sinó que els donen suport i es coordinen amb ells.

Marc jurídic bàsic

Les competències de la Guàrdia Civil s'emmarquen, principalment, en:

• Llei Orgànica 2/1986 de Forces i Cossos de Seguretat, que la defineix com a institut armat de naturalesa militar i li atribueix funcions específiques, entre elles col·laborar amb els serveis de protecció civil en casos de greu risc, catàstrofe o calamitat, amb una distribució territorial que reserva a la Guàrdia Civil l'actuació en el medi rural i en el mar territorial.
• Llei 17/2015 del Sistema Nacional de Protecció Civil, que integra la protecció civil en la seguretat pública, reconeix el paper de les Forces i Cossos de Seguretat com a “serveis públics d'intervenció i assistència en emergències” i estableix que, quan intervinguin en emergències dirigides per una altra administració, ho faran sota els seus comandaments naturals però seguint les ordres de l'autoritat del pla de protecció civil corresponent.

Papel operatiu en emergències i evacuacions rurals

En la pràctica, les funcions de la Guàrdia Civil en emergències i evacuacions en zones rurals s'articulen en diversos plans:

• Alerta, primera resposta i auxili: com a cos desplegat de forma capil·lar en el medi rural, sol ser un dels primers a arribar. Detecta la situació, avisa els centres 112 i protecció civil, estableix un primer perímetre de seguretat i presta auxili immediat a les persones afectades.
• Ordre públic i control d'accessos: assegura carreteres i camins d'accés, talla vies, ordena el trànsit en evacuacions preventives o forçoses i evita entrades indegudes en zones de risc (incendis, inundacions, enfonsaments, etc.).
• Suport directe a l'evacuació: acompanya i organitza el trasllat de població vulnerable (persones grans, menors, persones amb discapacitat), ajuda a desallotjar habitatges aïllats i coordina punts de trobada amb serveis sanitaris i de protecció civil.
• Protecció de béns i de l'entorn: a més de la protecció de persones, la seva funció de vetllar per la conservació de la natura, medi ambient i recursos forestals cobra especial rellevància en incendis forestals i altres desastres ambientals al camp.
• Investigació de causes: després d'emergències greus (per exemple, un gran incendi o una riuada amb danys importants) pot actuar com a policia judicial per investigar causes i possibles responsabilitats penals.

Coordinació amb altres administracions

En el Sistema Nacional de Protecció Civil, la Guàrdia Civil no dirigeix l'emergència llevat que assumeixi funcions concretes d'autoritat per mandat legal o judicial. Per regla general:

• S'integra en els plans territorials i especials de protecció civil (autonòmics, provincials, municipals) com a servei d'intervenció i suport a l'autoritat de protecció civil.
• Quan intervé en emergències no declarades d'interès nacional promogudes per comunitats autònomes o entitats locals, actua “encuadrada i a les ordres dels seus comandaments naturals” però operativament dirigida per l'autoritat del pla de protecció civil que correspongui, conforme a la Llei 17/2015.
• En emergències d'interès nacional o que impliquin mobilització de mitjans estatals (inclosa la Unitat Militar d'Emergències), es sotmet a la coordinació que exerceix el Ministeri de l'Interior i els Delegats del Govern, segons la mateixa llei.

Límits competencials

Els principals límits són:

• Àmbit territorial: la Llei Orgànica 2/1986 reserva a la Guàrdia Civil l'exercici de les funcions pròpies de les Forces i Cossos de Seguretat de l'Estat fora de capitals de província i d'altres nuclis urbans determinats, la qual cosa la converteix en el cos de referència en el medi rural, sense perjudici de l'existència de policies autonòmiques o locals on n'hi hagi.
• No substitució de serveis especialitzats: no assumeix funcions tècniques pròpies de bombers, serveis sanitaris o equips de rescat especialitzats, encara que els doni suport i complementi.
• Subjecció als plans de protecció civil: en emergències i evacuacions, la seva actuació es subordina a l'estructura de comandament establerta en els plans aprovats per les autoritats competents, tant autonòmiques com estatals.

Normativa i documents relacionats

Les normes i disposicions citades o vinculades inclouen, entre altres: Llei 17/2015, Llei Orgànica 2/1986, Pla Estatal General d'Emergències, Norma Bàsica de Protecció Civil 2023, així com altres textos reglamentaris i resolucions sobre emergències, protecció civil, Guàrdia Civil i qualificacions professionals relacionats: [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], [enllaç], entre altres resolucions i sentències constitucionals referides a la Llei Orgànica 2/1986.

La coordinació dels dispositius d'emergència entre diverses províncies en incendis forestals s'articula sobretot a través de la normativa bàsica de protecció civil de l'Estat i dels plans especials d'incendis de cada comunitat autònoma, que s'integren en un model comú. L'eix central és la Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil, desenvolupada per la Norma Bàsica de Protecció Civil aprovada pel Reial Decret 524/2023. Per al risc concret d'incendis forestals, segueix vigent la Directriu bàsica de planificació d'emergència per incendis forestals i el Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals, que estableixen com es coordinen Estat i comunitats quan l'incendi supera l'àmbit d'una sola província o autonomia. Com a norma de fons en matèria forestal opera a més la Llei 43/2003, de Montes.

1. Marc bàsic de protecció civil i coordinació interterritorial

1.1 Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil

La Llei 17/2015 defineix la protecció civil com un servei públic i crea el Sistema Nacional de Protecció Civil com a instrument essencial “per assegurar la coordinació, la cohesió i l'eficàcia de les polítiques públiques de protecció civil”. Entre els seus elements clau per a la coordinació entre províncies i comunitats destaquen:

• Integració de totes les Administracions: el sistema integra l'activitat de protecció civil de l'Estat, comunitats autònomes i entitats locals, obligant-les a actuar amb criteris de col·laboració, cooperació, coordinació i solidaritat interterritorial.
• Consell Nacional de Protecció Civil: òrgan de cooperació multilateral on s'acorden criteris comuns, inclòs l'ús compartit de recursos estatals i autonòmics i preus unitats de cost quan intervenen diverses Administracions.
• Emergències d'interès nacional: la llei reforça les facultats de direcció i coordinació del ministre de l'Interior en emergències d'interès nacional, cosa que és rellevant quan un gran incendi afecta diverses províncies o comunitats.

1.2 Norma Bàsica de Protecció Civil (Reial Decret 524/2023)

La Norma Bàsica de Protecció Civil desenvolupa la Llei 17/2015 i fixa les bases de coordinació entre plans i Administracions. Segons el seu preàmbul i articulat:

• Determina els riscos que han de ser objecte de planificació (inclosos els incendis forestals) i el contingut mínim dels plans.
• Regula “les bases per a la millora de la coordinació i eficàcia de les actuacions de les diferents Administracions Públiques en la gestió del cicle de les emergències”, establint principis com direcció única de les emergències, coordinació i successió ordenada de fases i plans.
• Defineix les Directrius Bàsiques de Planificació com a instruments per garantir la homogeneïtat dels plans quan concorren diverses Administracions, clau en situacions interprovincials.

2. Normativa específica d'incendis forestals i plans estatals

2.1 Directriu bàsica de planificació d'emergència per incendis forestals

La Directriu es va aprovar pel Reial Decret 893/2013. Tot i que part del seu règim ha estat afectat per la nova Norma Bàsica, el propi Reial Decret 524/2023 preveu que continuï aplicant-se “fins que siguin aprovats els nous instruments de planificació” per a aquest risc.

Aquesta Directriu estableix un model nacional mínim i una estructura de planificació escalonada:

• Pla estatal.
• Plans autonòmics d'incendis forestals.
• Plans d'actuació d'àmbit local i plans d'autoprotecció.

El seu objectiu és permetre, “si escau, una coordinació i actuació conjunta dels diferents serveis i administracions implicades”, coordinant especialment l'actuació quan diversos plans territorials han d'activar-se de forma simultània.

2.2 Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals

El Pla Estatal s'aprova mitjançant la Resolució de 31 d'octubre de 2014, que publica l'Acord del Consell de Ministres. Aquest pla, elaborat conforme a la Directriu bàsica, té com a funcions bàsiques:

• “Preveure l'estructura organitzativa que permeti la direcció i coordinació del conjunt de les Administracions Públiques en situacions d'emergència per incendis forestals en què estigui present l'interès nacional.”
• “Preveure els mecanismes i procediments per coordinar la aportació de mitjans i recursos” quan els previstos en els plans autonòmics són insuficients o quan una comunitat ho requereixi.
• Establir mecanismes per a la col·laboració entre plans de comunitats autònomes entre si, de forma coordinada, quan es necessiten mitjans d'una comunitat en una altra.

En la pràctica, aquest Pla Estatal és l'instrument que articula la coordinació quan un incendi afecta o pot afectar simultàniament diverses províncies o comunitats autònomes.

3. Normativa bàsica de muntanyes i incendis forestals

La Llei 43/2003, de Montes, modificada per la Llei 21/2015, és la norma bàsica sectorial. No és un text operatiu de coordinació de dispositius, però sí fixa el marc general de la política forestal, incloent:

• Èmfasi en la “necessitat de coordinació de les diferents Administracions en la prevenció i combat dels incendis”.
• Competències estatals per establir directrius comunes de formació, normalització de mitjans i desplegament de mitjans estatals de suport a les comunitats autònomes “per a la cobertura dels boscos contra incendis”.

Aquest marc forestal es complementa amb normes coyunturals com el Reial Decret‑llei 15/2022, de mesures urgents en matèria d'incendis forestals, que reforça obligacions de prevenció i coordinació en campanya d'alt risc.

4. Plans autonòmics i coordinació interprovincial dins de cada comunitat

Sobre la base estatal anterior, cada comunitat autònoma aprova el seu Pla Especial de Protecció Civil davant incendis forestals, que organitza la coordinació entre províncies dins del seu territori. Alguns exemples:

• Andalusia: Decret 371/2010, pel qual s'aprova el Pla d'Emergència per Incendis Forestals d'Andalusia, i el Decret‑llei 2/2023 en matèria d'emergències i gestió d'incendis.
• Comunitat de Madrid: Pla INFOMA, aprovat pel Decret 59/2017, amb posteriors modificacions i correccions ([enllaç], [enllaç], [enllaç]).
• Comunitat Valenciana: Llei autonòmica de protecció civil i emergències (Llei 13/2010) i normativa forestal i incendis (Llei 13/2018, Decret‑llei 1/2023).
• Castella i Lleó: Llei 4/2007 de Protecció Ciutadana, Llei 3/2009 de Montes i el Decret‑llei 2/2023 sobre prevenció i extinció d'incendis.'

Aquests plans autonòmics desenvolupen l'organització de comandament, els centres de coordinació, els nivells d'activació i els mecanismes de sol·licitud i cessió de mitjans entre províncies de la mateixa comunitat. Quan l'incendi desborda aquest àmbit o requereix mitjans estatals o internacionals, la coordinació s'eleva al marc comú descrit (Llei 17/2015, Norma Bàsica, Directriu bàsica i Pla Estatal), garantint així la integració de totes les Administracions implicades.