La Audiència Nacional investigarà l'entrada massiva de persones a Ceuta per possibles delictes contra la pau de l'Estat

A començaments de setembre de 2026, la reforma del marc legal espanyol sobre gestió de fronteres i control migratori s'articula en dos plans: iniciatives ja en tramitació parlamentària al Congrés i Senat, i grans reformes encara en fase d'avantprojecte al Govern (sense haver arribat encara a les Corts). En conjunt, el sistema està en plena adaptació al Pacte Europeu de Migració i Asil i a la jurisprudència recent sobre devolucions i expulsions.

1. Iniciatives en tramitació a les Corts Generals

a) Reformes de la Llei d'Estrangeria

• Enduriment de l'arrelament i les expulsions
  Està en curs una Proposició de Llei Orgànica de modificació de la Llei Orgànica 4/2000, d'Estrangeria, per restringir la regularització per arrelament, originada al Senat a iniciativa de senadors de Vox i tramitada a ambdues Càmeres (expedients 622/000080 al Senat i 124/000038 al Congrés). El seu objectiu és:
  • Endurir els requisits de residència temporal i d'accés a l'arrelament.
  • Reforçar l'ús de l'expulsió davant de determinades infraccions greus i molt greus.
  • Reforçar el règim de devolució i l'observació dels fluxos migratoris.
  Al Congrés, el termini de presentació d'esmenes s'ha ampliat fins al 9 de setembre de 2026, per la qual cosa la llei segueix en una fase inicial, sense ponència ni dictamen encara.
• Reforma “indirecta” d'Estrangeria via seguretat ciutadana
  Una altra iniciativa en curs, procedent també del Senat (622/000092 / 124/000045), és la proposició de llei “Per a la protecció de la dignitat de les dones i la seguretat ciutadana a l'espai públic”. Tot i que el seu nucli és la reforma de la Llei de Seguretat Ciutadana, inclou una disposició final que modifica diversos articles clau de la Llei d'Estrangeria:
  • Amplia els supòsits en què procedeix l'expulsió en lloc de la multa.
  • Ajusta el catàleg d'infraccions greus lligades a l'ordre públic.
  • Reforça el vincle entre infraccions administratives i retorn forçós.
  Aquesta proposició està també en fase d'esmenes, amb termini ampliat fins al 9 de setembre de 2026, sense haver passat encara a ponència.

b) Dret d'asil i accés a la protecció internacional

• Accés a l'asil a ambaixades i consolats
  El Grup Plurinacional Sumar ha impulsat una Proposició de Llei sobre accés al dret d'asil i sol·licituds de protecció internacional a ambaixades i consolats (distintes presentacions, entre elles 122/000049 i 122/000071 al Congrés). La seva finalitat és:
  • Desenvolupar l'article 38 de la Llei 12/2009 (asil) sobre sol·licituds des de l'exterior.
  • Regular de forma detallada els trasllats a Espanya per via diplomàtica.
  • Transposar la Directiva 2013/32/UE sobre procediments d'asil.
  Aquestes proposicions han estat admeses a tràmit i traslladades al Govern, però segueixen pendent de presa en consideració pel Ple, és a dir, en una fase molt primerenca de la tramitació.

c) Altres iniciatives relacionades

• Reial Decret-llei 2/2025 sobre menors migrants, tramitat com a projecte de llei
  El Reial Decret-llei 2/2025, que regula mesures urgents per a la protecció de l'interès superior de la infància i l'adolescència davant contingències migratòries extraordinàries, s'està tramitant com a Projecte de Llei 121/000055 al Congrés. A començaments de setembre de 2026 segueix en fase d'esmenes, amb termini ampliat també fins al 9 de setembre, per la qual cosa la discussió de fons encara no ha entrat en ponència.
• Iniciatives sobre seguretat, informació i fronteres
  El Projecte de Llei 121/000077, sobre l'intercanvi d'informació entre serveis de seguretat i duanes dels Estats membres de la UE, està igualment en fase d'esmenes. No és una reforma migratòria directa, però afecta el marc operatiu de control fronterer i intercanvi de dades rellevants per a la immigració irregular i tràfic de persones.
• Ampli paquet de proposicions no de llei i mocions
  En paral·lel es tramiten nombroses PNL i mocions (PP, Vox, Sumar, grups canaris, etc.) sobre:
  • Reforç de Frontex i dels mitjans a Ceuta i Melilla.
  • Control de fluxos migratoris irregulars i expulsions.
  • Crisi migratòria a Canàries i Ceuta.
  Aquestes iniciatives no modifiquen directament la legislació, sinó que orienten políticament el Govern i la Cambra.

2. Grans reformes encara en fase d'avantprojecte

Fora encara del Parlament, però molt rellevants per a la gestió de fronteres, el Consell de Ministres va aprovar el 25 d'agost de 2026:

• Un Avantprojecte de nova Llei d'Asil, que introdueix procediments de frontera i vies accelerades de resolució (fins a 12 setmanes en certs supòsits).
• Un Avantprojecte de Llei Orgànica que modifica la Llei d'Estrangeria, incorporant un procediment fronterer de retorn de fins a 12 setmanes per a qui arribi irregularment i no tingui dret a protecció internacional, i precisant el dret de permanència dels sol·licitants mentre es tramita el seu expedient.

Ambdós textos estan encara en la fase governamental (acord de Consell de Ministres com a avantprojecte). No han estat remesos encara com a projectes de llei al Congrés, de manera que la seva tramitació parlamentària encara no ha començat, tot i que l'Executiu ha anunciat intenció d'accelerar aquest enviament.

En suma, el nucli de les reformes legals sobre fronteres i control migratori està avui en una fase primerenca o intermèdia: diverses proposicions per endurir Estrangeria avancen lentament en període d'esmenes, les propostes per ampliar garanties d'asil a ambaixades esperen la seva presa en consideració, i les grans reformes alineades amb el Pacte Europeu de Migració i Asil romanen de moment en l'estadi d'avantprojecte dins del Govern.

A l'Audiència Nacional, la magistrada María Tardón i el fiscal cap Jesús Alonso exerceixen funcions diferents però complementàries, emmarcades en la Llei Orgànica del Poder Judicial (LOPJ) i en l'Estatut Orgànic del Ministeri Fiscal. Les notícies i documents consultats permeten veure, a través de casos concrets, quines són en la pràctica les seves competències típiques dins d'aquest marc legal.

Competències de la magistrada María Tardón

Les informacions periodístiques l'identifiquen com a magistrada instructora de l'Audiència Nacional, responsable d'un Jutjat Central d'Instrucció (a les notícies se la presenta com a “magistrada de l'Audiència Nacional” i “responsable del Jutjat Central d'Instrucció Número 3”). Des d'aquesta posició, les seves competències es corresponen amb les de qualsevol jutge d'instrucció de l'AN, aplicant la LOPJ i la Llei d'Enjudiciament Criminal.

A partir dels casos citats se'n desprenen, en particular, aquestes funcions:

• Direcció de la investigació penal (instrucció): en diverses peces es recull que la jutgessa obre i impulsa diligències prèvies en assumptes d'especial rellevància, com la crisi migratòria de Ceuta o trames de ciberdelinqüència i tràfic de dades. És ella qui sol·licita informes a la Policia Nacional i Guàrdia Civil, delimita les línies d'investigació i decideix quines diligències es practiquen.
• Adopció de mesures cautelars personals: a la causa sobre un exalt càrrec de l'ONU, s'indica que María Tardón “ha enviat a presó provisional” l'investigat, amb suport de la Fiscalia, en apreciar risc de fugida. En un altre assumpte (cas del ‘youtuber’ Valyrio) s'explica que decreta primer el seu ingrés a presó i, un cop assegurades les proves, acorda la seva posada en llibertat. És a dir, exerceix la competència d'acordar presó preventiva, llibertat i altres mesures cautelars.
• Control de l'actuació de la policia judicial: a la investigació sobre Ceuta, les notícies assenyalen que limita la informació que l'equip policial pot remetre als seus comandaments, recordant que la policia judicial està a disposició de jutges i fiscals. Aquesta capacitat d'ordenar i encaminar l'actuació de la policia deriva directament de les seves competències d'instrucció.
• Determinació de la competència de l'Audiència Nacional: a la crisi de Ceuta, la pròpia magistrada recull informes i trasllada actuacions a la Fiscalia perquè es pronunciï sobre si l'Audiència Nacional és competent. Després ha de decidir, a la vista dels indicis, si manté el cas a l'AN o el remet a un altre òrgan. Aquesta decisió es connecta amb les regles de competència de la LOPJ per a delictes de terrorisme, organització criminal, delictes contra la seguretat de l'Estat o fenòmens complexos i organitzats.
• Garantia de drets i control del secret de les actuacions: la Fiscalia li demana que valori la declaració de secret parcial de les diligències a Ceuta, una decisió que correspon al jutge d'instrucció, ponderant l'interès de la investigació i els drets de les parts.

Competències del fiscal cap Jesús Alonso a l'Audiència Nacional

Jesús Alonso apareix a les fonts com a fiscal cap de l'Audiència Nacional. El seu paper s'emmarca en la Constitució (article 124) i en l'Estatut Orgànic del Ministeri Fiscal, que atribueixen al Ministeri Públic la missió de promoure l'acció de la justícia, vetllar per la legalitat, els drets dels ciutadans i l'interès públic. A l'Audiència Nacional, el fiscal cap dirigeix aquesta activitat.

Als documents consultats s'observen diverses funcions concretes:

• Direcció de la Fiscalia de l'Audiència Nacional: signa decrets i resolucions en nom de la Fiscalia de l'AN. A l'assumpte del medicament Nolotil, un decret subscrit per ell recorda que aquesta Fiscalia és competent per a actuacions relacionades amb organismes estatals d'àmbit nacional (com l'Agència Espanyola de Medicaments i Productes Sanitaris), cosa que il·lustra el seu rol d'emmarcar jurídicament les investigacions que obre la Fiscalia de l'AN.
• Impuls i delimitació de les investigacions del Ministeri Fiscal: al cas Nolotil, Jesús Alonso fixa que les actuacions del Ministeri Públic tenen per objecte protegir el dret a la integritat física, la salut i els drets dels consumidors, i ordena les primeres diligències: demanar a l'AEMPS informació sobre fabricants, comercialitzadores, autoritzacions i reaccions adverses. Això reflecteix la seva competència per definir l'objecte de les diligències preprocesals i ordenar els primers passos d'investigació.
• Designació de fiscals instructors: el mateix decret assenyala que designa un fiscal concret (Manuel Campoy) com a instructor de les diligències. D'acord amb l'Estatut del Ministeri Fiscal, correspon al fiscal cap de cada Fiscalia distribuir assumptes i encomanar-ne la tramitació a fiscals concrets.
• Posicionament sobre la competència de l'Audiència Nacional: a la crisi de Ceuta s'indica que el fiscal cap trasllada a la magistrada Tardón que considera l'AN “competent per conèixer de l'assumpte referit”, justificat en què els efectes rellevants es van produir en territori espanyol i en la especial capacitat de l'AN per a fenòmens criminals complexos. Tant en aquest cas com en altres (Nolotil), la Fiscalia, dirigida per ell, emet informes sobre la competència de l'òrgan judicial.
• Protecció d'interessos generals d'ampli abast: l'elecció d'assumptes (Nolotil, grans crisis migratòries, actuacions de grans organismes públics) mostra que, conforme a l'Estatut Orgànic, la Fiscalia de l'AN sota la seva capçalera s'orienta a casos amb impacte nacional i a la tutela de béns col·lectius (salut pública, seguretat de l'Estat, ordre públic, drets de consumidors i usuaris).

En síntesi, la magistrada María Tardón exerceix a l'Audiència Nacional la funció jurisdiccional d'instruir causes penals d'alta complexitat, adoptant decisions sobre diligències, mesures cautelars i competència de l'òrgan. El fiscal cap Jesús Alonso dirigeix la Fiscalia de l'AN, emmarcant les investigacions del Ministeri Públic, designant fiscals, delimitant l'objecte de les diligències i defensant, davant el propi òrgan judicial, la competència de l'Audiència Nacional i la protecció de l'interès general.

Una comunitat autònoma o ciutat autònoma com Ceuta pot personar-se en un procés penal davant l'Audiència Nacional, però ha de justificar que té un interès legítim en el procediment i complir les exigències generals de la Llei d'Enjudiciament Criminal sobre acusació particular i, si escau, acusació popular. El fet que l'òrgan competent sigui l'Audiència Nacional no altera substancialment aquests requisits, tot i que sí sol elevar el nivell d'exigència en la motivació de la personació.

1. Supòsits en què pot personar-se Ceuta

En la pràctica, una ciutat autònoma pot intervenir com a part acusadora quan:

• Existeix perjudici directe al seu patrimoni: per exemple, delictes de malversació, frau de subvencions, estafa o corrupció que hagin afectat fons, béns o contractes de la Ciutat.
• Es veuen afectats els seus serveis públics o organismes dependents: delictes que ocasionin greus danys a infraestructures, centres o empreses públiques de la Ciutat, o a la prestació de serveis essencials la titularitat o organització dels quals correspongui a l'Administració autonòmica/ciutat autònoma.
• Hi ha menyspreu de la seva reputació institucional o del seu bon funcionament: per exemple, trames de corrupció que comprometen la imatge de la institució, sempre que es pugui argumentar un interès legítim real, no merament polític o mediàtic.
• Delictes que afectin de forma singular la col·lectivitat arrelada al seu territori: terrorisme, crim organitzat, tracta o delictes contra drets fonamentals quan hi hagi un impacte especialment intens o diferenciat sobre la comunitat de Ceuta, i es justifiqui que la Ciutat és víctima institucional o perjudicada col·lectiva.

2. Legitimació activa de la comunitat o ciutat autònoma

La legislació processal penal permet ser part acusadora:

• Com a acusació particular, quan es és «perjudicat» o víctima directa pel delicte. Aquí la Ciutat de Ceuta actua com a entitat afectada (per dany patrimonial, funcional o institucional).
• Com a acusació popular, quan s'exercita l'acció penal en defensa de la legalitat i l'interès general, sense necessitat de ser víctima directa. En aquest cas, la Ciutat ha de:
  • Justificar un interès públic concret i objectiu, no purament polític.
  • Acceptar les condicions que imposi l'òrgan judicial (dipòsit o fiança, límits a l'objecte de l'acusació, etc.).

La jurisprudència és més flexible quan l'Administració pública és perjudicada (acusació particular), i més restrictiva quan actua en acusació popular, per evitar personacions merament simbòliques o de caràcter partidista.

3. Òrgan competent per acordar la personació

L'acord de personar-se no l'adopten espontàniament els serveis jurídics, sinó l'òrgan polític competent de la Ciutat, d'acord amb el seu Estatut i normativa interna. De forma orientativa:

• Normalment, el Consell de Govern aprova la personació en causes penals rellevants, especialment si impliquen exercici d'acusació popular.
• Pot existir una delegació en el President o en el conseller competent (per exemple, Hisenda, Presidència o Justícia) per acordar la personació en determinats tipus d'assumptes.
• L'acord sol adoptar la forma d'acord de Consell de Govern o resolució del President/conseller, en què s'especifica:
  • La causa en què s'acorda personar-se (número de procediment i òrgan).
  • En qualitat de què s'actua (perjudicada o acusació popular).
  • La designació de representant processal i direcció lletrada.

4. Representació i defensa processal

Com qualsevol part acusadora davant l'Audiència Nacional, la Ciutat ha de comptar amb:

• Procurador dels Tribunals amb poder de representació, normalment autoritzat mitjançant poder apud acta o poder notarial.
• Lletrat que assumeixi la defensa:
  • Per regla general, seran els serveis jurídics propis de la Ciutat Autònoma (advocacia o assessoria jurídica).
  • Pot recórrer's a advocats externs quan la normativa interna ho permeti i existeixi acord exprés que autoritzi la contractació i representació processal.

Si la Ciutat actua com a acusació popular, poden exigir-se addicionalment dipòsit i fiança, igual que a qualsevol altre acusador popular.

5. Particularitats per tractar-se de l'Audiència Nacional

El fet que la competència sigui de l'Audiència Nacional no introdueix requisits formals diferents, però en la pràctica s'exigeix:

• Motivació reforçada de l'interès de la Ciutat Autònoma en el procediment, per evitar solapaments innecessaris amb Fiscalia o amb l'Advocacia de l'Estat.
• Coordinació institucional quan hi ha altres administracions personades (Estat, altres comunitats), per no duplicar acusacions o posicions processals.

Per a un cas pràctic a Ceuta, el punt de partida és sempre: acreditar un perjudici real o un interès públic concret, aprovar formalment la personació per l'òrgan competent de la Ciutat, i canalitzar-la mitjançant procurador i lletrat (propi o extern autoritzat), clarificant si s'actua com a perjudicada o com a acusació popular.