El Gobierno amplía la emergencia nacional a Toledo por los incendios de Madrid y Ávila

La gestión de emergencias por grandes incendios forestales, a día de hoy, se apoya sobre un bloque normativo ya vigente (leyes y reglamentos) más que en leyes en tramitación. No hay en las Cortes Generales un proyecto de ley específico y monográfico sobre “grandes incendios forestales”; lo que hay son reformas generales de protección civil y montes ya aprobadas, un real decreto‑ley sectorial de 2022 incorporado al ordenamiento, y varias iniciativas parlamentarias (proyectos de ley sobre emergencias climáticas y numerosas proposiciones no de ley y mociones) aún en fases iniciales. El foco parlamentario actual está en reforzar la respuesta ante catástrofes climáticas en general, mientras que la parte específica de incendios se está desarrollando sobre todo vía reglamentos del Gobierno.

Marco legal básico ya vigente (fuera de tramitación parlamentaria)

El armazón jurídico de las emergencias por incendios forestales está ya aprobado y en vigor, sin trámite parlamentario pendiente:

• Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, que regula la declaración de zonas afectadas gravemente por emergencia de protección civil y el catálogo de medidas (ayudas, beneficios fiscales, Seguridad Social, etc.) aplicables en grandes desastres. Está plenamente vigente, según el BOE de la ley (Ley 17/2015).
• Ley 43/2003, de Montes, modificada por la Ley 21/2015, con un título específico sobre incendios: prevención, zonas de alto riesgo, planes de defensa, prohibición de cambio de uso del suelo quemado durante 30 años, etc. Véase la ley de montes en el BOE (Ley de Montes) y su reforma de 2015 (Ley 21/2015).
• Real Decreto‑ley 15/2022, de medidas urgentes en materia de incendios forestales, que refuerza la planificación autonómica de prevención, vigilancia y extinción durante todo el año y modifica la Ley de Montes. Está ya publicado y en vigor (RDL 15/2022), sin nueva tramitación en curso.
• Directriz Básica y Plan Estatal:
  • El antiguo Real Decreto 893/2013, que aprobó la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales (RD 893/2013), fue parcialmente derogado por la nueva Norma Básica de Protección Civil.
  • El Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales fue aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros y publicado por Resolución de 31 de octubre de 2014 (Plan Estatal de incendios), también ya vigente.
  • En 2026, el Consejo de Ministros ha aprobado una nueva Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el riesgo de incendios forestales, formalizada por la Resolución de 23 de abril de 2026 (nueva Directriz Básica 2026), sin intervención parlamentaria al ser normativa reglamentaria.
• Instrumentos estratégicos, como la Estrategia Nacional de Protección Civil (Orden PCI/488/2019, sustituida por la nueva Estrategia 2024) y su actualización de 2024 (Estrategia 2019, Estrategia 2024), tratan los incendios forestales como uno de los riesgos prioritarios.

Todo este bloque está ya en fase de aplicación y desarrollo reglamentario, no en debate parlamentario.

Actividad reciente del Ejecutivo en 2025–2026

Además del ajuste estratégico, el Ejecutivo ha aprobado y está ejecutando normativa y planes administrativos relevantes:

• Real Decreto 38/2026, que desarrolla medidas de coordinación instrumental para la prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales, aprobado en Consejo de Ministros en enero de 2026 y publicado en el BOE (RD 38/2026). Es reglamento puro: no pasa por Cortes.
• Cada año se aprueban los Planes de actuaciones de prevención y lucha contra incendios forestales (por ejemplo, acuerdos del Consejo de Ministros para 2025 y 2026, accesibles en las referencias del Gobierno: plan 2025 y plan 2026).
• Acuerdos puntuales de declaración de “Zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil” tras grandes incendios, como el acuerdo de 26 de agosto de 2025 (declaración 23 junio‑25 agosto 2025), que luego se conectan con medidas legislativas o tributarias específicas.

Iniciativas parlamentarias en curso relacionadas

Aunque no hay un “proyecto de Ley de grandes incendios forestales”, sí están en trámite varias iniciativas que inciden en la gestión de emergencias climáticas (incluidos incendios) y en la prevención:

• Proyectos de ley de respuesta a catástrofes climáticas (Congreso, XV Legislatura), todos procedentes de reales decretos‑ley:
  • 121/000039, 121/000042, 121/000078 y 121/000089, vinculados a la DANA de 2024 y a fenómenos meteorológicos extremos. En todos los casos el decreto‑ley fue convalidado y se acordó su tramitación como proyecto de ley, y el plazo de enmiendas está ampliado hasta el 2 de septiembre de 2026, por lo que se encuentran en una fase muy temprana del procedimiento (información accesible, por ejemplo, en la ficha del 121/000039: proyecto 121/000039).
• Proposición de Ley de montes de socios (124/000007), remitida por el Senado, en la Comisión de Transición Ecológica y Reto Demográfico, con plazo de enmiendas igualmente ampliado hasta el 2 de septiembre de 2026 (montes de socios). Afecta a la gobernanza de montes, relevante para prevención, pero no es una ley de emergencias.
• Proposiciones no de ley (PNL) en el Congreso, todas en estado “pendiente” (calificación/ debate en comisión o pleno), centradas en prevención y estrategia frente a incendios forestales:
  • PNL del Grupo Vox para una nueva Estrategia Nacional de Prevención de Incendios Forestales (161/003168 y 161/003169), registradas en marzo de 2026 (161/003168, 161/003169).
  • PNL del Grupo Mixto (Podemos) para reajustar protocolos antiincendios a la realidad del cambio climático y reforzar prácticas agroganaderas preventivas (162/000613), también pendiente de debate (162/000613).
  • PNL del PP sobre un Plan Integral de Ayuda, Recuperación y Prevención de Incendios (161/002412 y 162/000570), igualmente en fase de calificación y sin votación aún (161/002412, 162/000570).
  • PNL del PP sobre soluciones tecnológicas para un sistema integral de prevención de incendios (161/001140), pendiente en la Comisión de Economía, Comercio y Transformación Digital (161/001140).
  • PNL para la prevención de incendios forestales registrada en junio de 2026 (161/003528), aún en estado de calificación (161/003528).
• Moción en el Senado para la prevención de incendios forestales, presentada por el Grupo Mixto (Vox), admitida a trámite el 2 de junio de 2026 y pendiente de debate en la Comisión de Transición Ecológica (moción 661/002110).

Balance: qué significa esto para el “estado parlamentario”

En síntesis, la normativa clave de gestión de emergencias por grandes incendios forestales ya está aprobada y no se encuentra hoy en tramitación parlamentaria: se aplica y se perfecciona mediante reglamentos del Gobierno (nueva Directriz Básica, RD 38/2026, planes anuales, etc.). En paralelo, las Cortes trabajan sobre todo en dos planos: por un lado, grandes leyes de respuesta a desastres climáticos (las derivadas de la DANA 2024 y otros fenómenos), hoy en fase de enmiendas muy inicial; y, por otro, un conjunto amplio de iniciativas políticas no vinculantes (PNL y mociones) que buscan orientar la futura política de prevención, coordinación y tecnología frente a los incendios. No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre otros proyectos de ley estatales específicamente centrados en grandes incendios forestales.

El presidente del Gobierno concentra un papel central en la declaración y gestión de las grandes emergencias nacionales, pero sus poderes están acotados por la Constitución y por varias leyes orgánicas y ordinarias. En los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE y LO 4/1981) dirige políticamente la respuesta, aunque siempre bajo control de las Cortes Generales. Además, como responsable de la política de seguridad nacional (Ley 36/2015) y del sistema de protección civil (Ley 17/2015), coordina a ministros, comunidades autónomas y, cuando procede, a la Unión Europea y organismos internacionales. Todo ello se articula a través de decisiones formales (decretos, acuerdos del Consejo de Ministros) y de una intensa rendición de cuentas parlamentaria.

1. Estados de alarma, excepción y sitio

1.1. Declaración y liderazgo político

La Constitución (art. 116) y la Ley Orgánica 4/1981 atribuyen al Gobierno, presidido por el presidente, la iniciativa y dirección de los estados de crisis:

• Estado de alarma: el Gobierno lo declara por real decreto, a propuesta normalmente del ministro competente (Interior, Sanidad, etc.). El presidente lidera la decisión política, fija su ámbito territorial y designa a la autoridad competente (a veces el propio Gobierno, otras un ministro o delegado).
• Estado de excepción: requiere autorización previa del Congreso. El presidente defiende ante la Cámara la solicitud, su alcance y las medidas restrictivas de derechos que se proponen.
• Estado de sitio: el Gobierno lo propone y el Congreso lo declara, fijando el mando militar. El presidente impulsa la propuesta y coordina políticamente al poder civil y militar.

En todos los casos, el presidente asume la dirección política global de la crisis, aunque la gestión operativa la ejerzan los ministros, autoridades delegadas o mandos designados.

1.2. Límites temporales y control parlamentario

El papel del presidente está sometido a controles estrictos:

• Duración y prórrogas: el estado de alarma solo puede prorrogarse con autorización del Congreso; el presidente debe solicitarla y justificar las medidas. En excepción y sitio, el Congreso fija o puede modificar la duración y condiciones.
• Control parlamentario: Congreso y Senado pueden exigir explicaciones al presidente y al Gobierno mediante preguntas, interpelaciones, mociones o comparecencias, dentro de las funciones de control parlamentario (preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación, etc.).
• Respeto al bloque de constitucionalidad: las medidas deben ser proporcionales y no pueden alterar el funcionamiento básico de las instituciones ni suprimir derechos más allá de lo previsto en la Constitución y en la LO 4/1981.

2. Competencias en seguridad nacional

2.1. Dirección de la política de seguridad nacional

La Ley 36/2015 de Seguridad Nacional configura al presidente como máxima autoridad de la política de seguridad nacional. Entre sus competencias clave destacan:

• Dirigir la Política de Seguridad Nacional y fijar sus grandes estrategias junto al Consejo de Seguridad Nacional, que preside.
• Proponer al Rey la declaración de una Situación de Interés para la Seguridad Nacional, figura intermedia que permite reforzar la coordinación sin llegar a los estados de alarma, excepción o sitio.
• Coordinar a los ministerios con competencias en defensa, interior, exteriores, economía, sanidad, etc., para dar una respuesta integral.

2.2. Coordinación con CCAA, UE y organismos internacionales

En emergencias con dimensión territorial amplia o internacional, el presidente:

• Impulsa la cooperación con las comunidades autónomas en el marco de la Conferencia de Presidentes y otros órganos de cooperación, respetando sus competencias propias.
• Representa a España en el Consejo Europeo cuando la crisis tiene impacto en la seguridad de la UE (por ejemplo, pandemias, ciberataques, crisis energéticas).
• Coordina la posición española ante OTAN, ONU y otros organismos cuando la emergencia tiene componente de seguridad o defensa.

3. Protección civil y grandes emergencias

3.1. Sistema Nacional de Protección Civil

La Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil otorga al presidente un papel de impulso y coordinación en emergencias civiles de gran alcance:

• Garantiza una dirección unificada cuando la emergencia excede la capacidad de una sola comunidad autónoma o afecta al interés nacional.
• Puede activar, a través del Gobierno, el Plan Estatal General de Emergencias y otros planes especiales (inundaciones, incendios, nucleares, etc.).
• Determina, junto al Consejo de Ministros, los recursos estatales a movilizar (Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Fuerzas Armadas, medios de comunicación, infraestructuras críticas).

3.2. Relación con ministros y autoridades técnicas

Aunque la ley atribuye la gestión directa a los departamentos competentes (Interior, Transición Ecológica, Sanidad, etc.), el presidente:

• Marca las prioridades políticas y decide qué nivel de emergencia exige su implicación directa o la del Consejo de Ministros.
• Nombra o respalda a las autoridades delegadas (por ejemplo, un ministro como autoridad competente en un estado de alarma) y supervisa su actuación.
• Comparece ante las Cortes para explicar la situación, las medidas adoptadas y la planificación de la recuperación.

4. Responsabilidad y límites

En resumen, el presidente del Gobierno dispone de instrumentos muy potentes para dirigir la respuesta ante emergencias nacionales, pero está sujeto a:

• Control parlamentario constante (preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación, mociones).
• Límites constitucionales en la restricción de derechos y en el reparto competencial con las comunidades autónomas.
• Responsabilidad política, que puede llegar a un voto de censura si la mayoría parlamentaria considera inadecuada su gestión.

La lógica del sistema es clara: concentración temporal de poder ejecutivo para gestionar la crisis, pero con fuertes contrapesos institucionales y obligación de rendir cuentas ante las Cortes Generales y la ciudadanía.

En España no existe técnicamente una figura llamada “declaración de emergencia nacional”, sino dos instrumentos clave de protección civil a escala estatal: la emergencia de interés nacional y la declaración de “zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil”. La inclusión de una provincia en estas declaraciones no se hace por simple criterio político, sino con base en la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, y en acuerdos formales del Gobierno. La ley fija criterios materiales (tipo y gravedad de los daños, afectación a servicios esenciales, necesidad de coordinación supraautonómica) y procedimentales (competencias del Ministro del Interior y del Consejo de Ministros) que determinan el ámbito territorial afectado. A partir de esos parámetros, el Gobierno decide si una emergencia concreta se eleva a nivel nacional y qué provincias o municipios se incluyen.

Marco jurídico básico

La norma central es la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil, que define:

• Emergencia de protección civil: situación de riesgo colectivo que exige gestión rápida de los poderes públicos.
• Catástrofe: cuando el volumen de víctimas y daños supera los medios de la propia comunidad.

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 58/2017, confirmó la constitucionalidad del régimen estatal de “emergencias de interés nacional”, precisando su encaje competencial con las comunidades autónomas.

Emergencias de interés nacional: cuándo y quién declara

La Ley 17/2015 establece que son emergencias de interés nacional (artículo que la propia sentencia 58/2017 interpreta):

• Las que requieren aplicar la LO 4/1981 de estados de alarma, excepción y sitio.
• Las que afectan a varias comunidades autónomas y exigen aportación de recursos supraautonómicos.
• Las que, por sus dimensiones efectivas o previsibles, requieren una dirección de carácter nacional.

La declaración corresponde al Ministro del Interior, por iniciativa propia o a instancia de las comunidades autónomas o de los delegados del Gobierno. Cuando se haga por iniciativa estatal, la ley exige comunicación previa con las comunidades afectadas, sin que ello pueda entorpecer la rapidez de la respuesta.

Una vez declarada la emergencia de interés nacional, el Ministro del Interior asume la dirección de todas las actuaciones y la gestión de los recursos estatales, autonómicos y locales del ámbito territorial afectado, pudiendo además pedir colaboración de otras Administraciones incluso si la emergencia no afecta a su territorio.

Ámbito territorial: inclusión de una provincia

La ley no habla de provincias de forma aislada, sino de “ámbito territorial afectado”. En la práctica, para incluir una provincia en una emergencia de interés nacional o en una declaración de zona afectada gravemente se tienen en cuenta:

• Informes de protección civil autonómica y estatal sobre la extensión geográfica del daño.
• Si la emergencia afecta a varias comunidades autónomas o tiene un patrón que previsiblemente lo hará.
• Si en esa provincia se han producido daños de entidad suficiente en personas, bienes o servicios esenciales.

No hay un “umbral numérico” cerrado en la ley; es una valoración técnica y política basada en los criterios materiales descritos y en la necesidad de dirección y coordinación nacionales.

“Zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil”

Además de la fase estrictamente operativa, la Ley 17/2015 regula la declaración de “zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil”, que activa el paquete de ayudas y medidas de recuperación. Según la ley, para esa declaración se valorará, “en todo caso”, que se hayan producido:

• Daños personales o materiales derivados de un siniestro que perturbe gravemente las condiciones de vida de la población en un área geográfica determinada, o
• La paralización total o parcial de servicios públicos esenciales en esa área.

La competencia de declarar estas zonas es del Gobierno en Consejo de Ministros. Esa declaración puede abarcar provincias enteras o partes de ellas (determinados municipios, comarcas, etc.), en función de dónde concurran esos daños. Ejemplos recientes son las órdenes y acuerdos dictados tras grandes temporales e inundaciones, como la declaración que incluyó a las provincias de Málaga, Sevilla, Cádiz, Valencia, Castellón, Tarragona y Teruel, o la relativa a municipios concretos de Baleares recogida en la Orden TMS/61/2019.

Conexión con medidas económicas y sociales

Una vez declarada la zona, se activan normas sectoriales que concretan ayudas y beneficios en los territorios incluidos. Algunas disposiciones recientes ilustran cómo se plasman territorialmente esas decisiones:

• Real Decreto-ley 10/2021, sobre la borrasca Filomena.
• Orden ISM/707/2021 y Orden TES/1223/2021, con medidas de Seguridad Social y empleo.
• Orden TMS/62/2019 para varias provincias por lluvias torrenciales.
• Disposiciones más recientes como la Orden PJC/1222/2024 o la Orden INT/1265/2024, relativas a DANA.

En todos estos casos, las órdenes y reales decretos identifican de forma expresa las provincias y municipios que quedan dentro de la zona afectada gravemente, siguiendo los criterios de daños fijados por la Ley 17/2015 y los informes técnicos previos de protección civil y de otras administraciones afectadas.