Un incendio en Polop de la Marina (Alicante) obliga a desalojar viviendas y cortar dos carreteras

Tras un incendio forestal en la Comunitat Valenciana, la eventual declaración estatal de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil (la antigua “zona catastrófica”) se apoya en una cadena de decisiones locales, autonómicas y estatales. A continuación se resumen los trámites y el “itinerario” típico, con base en la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, y en la Ley valenciana 13/2010, de Protección Civil y Gestión de Emergencias.

1. Marco competencial básico

• A nivel estatal, la Ley 17/2015 regula la figura de la zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil y establece que:
  • Es el Gobierno quien declara una zona como tal, mediante acuerdo del Consejo de Ministros.
  • La propuesta corresponde al Ministerio del Interior, que debe valorar los daños y la afectación a la población y a los servicios esenciales (arts. 23 y ss., pasajes en torno a posiciones 59.700 y 73.000 del texto: Ley 17/2015).
• En la Comunitat Valenciana, la Ley 13/2010, de Protección Civil y Gestión de Emergencias atribuye al Consell la dirección superior en materia de protección civil y, entre otras funciones, la de:
  • Solicitar al Ministro del Interior la declaración de una situación de emergencia de interés nacional (art. 26236‑27269 del texto: Ley 13/2010).
  • Establecer las líneas de cooperación con la Administración General del Estado y con los ayuntamientos.

2. Fase local: ayuntamientos

Aunque la declaración de zona afectada gravemente no es competencia municipal, el procedimiento se inicia de facto en el ámbito local, porque los datos de daños salen de los municipios.

• Gestión inmediata de la emergencia: el ayuntamiento activa su plan de emergencia municipal y colabora con la Generalitat en extinción y evacuaciones.
• Evaluación y cuantificación de daños:
  • Servicios técnicos municipales y, en su caso, diputaciones y Generalitat, inventarían viviendas, infraestructuras, explotaciones agrarias y monte afectados.
  • Se elaboran memorias e informes de daños con estimaciones económicas y cartografía.
• Acuerdo del pleno o de la junta de gobierno:
  • El órgano municipal aprueba una moción o acuerdo formal pidiendo la declaración de zona afectada gravemente e interesando a la Generalitat que lo traslade al Estado.
• Remisión a la Generalitat:
  • El ayuntamiento remite el acuerdo y los informes de daños a la Agencia Valenciana de Seguridad y Respuesta a las Emergencias y a la conselleria competente en protección civil.

3. Fase autonómica: Generalitat Valenciana

Con base en la Ley 13/2010 y la Ley 4/2017 de creación de la Agencia Valenciana de Seguridad y Respuesta a las Emergencias (Ley 4/2017), los pasos habituales son:

• Recopilación y contraste de información:
  • La Agencia integra los datos de todos los municipios afectados y coordina con consellerias de agricultura, medio ambiente, infraestructuras, etc.
• Informe técnico y propuesta:
  • Se elabora un informe autonómico único que justifica que concurren las condiciones de la Ley 17/2015: daños personales o materiales que perturban gravemente las condiciones de vida o paralizan servicios esenciales.
  • El informe propone al Consell solicitar la declaración estatal de zona afectada gravemente.
• Acuerdo del Consell:
  • El Consell adopta acuerdo formal instando al Ministerio del Interior a promover ante el Consejo de Ministros la declaración.
  • En el mismo acuerdo puede pedir medidas adicionales (agrarias, fiscales, laborales) para concretar en un futuro real decreto‑ley de ayudas, siguiendo precedentes como el Real Decreto‑ley 2/2019 o el 11/2019 sobre incendios y temporales.
• Remisión al Estado:
  • La Generalitat envía el acuerdo y toda la documentación al Ministerio del Interior y a la Delegación del Gobierno en la Comunitat Valenciana.

4. Fase estatal: declaración y efectos

• Valoración por el Ministerio del Interior:
  • Analiza la solicitud de la Generalitat, contrasta daños con la Delegación del Gobierno y otros ministerios (Hacienda, Agricultura, Transportes, etc.).
• Elevación al Consejo de Ministros:
  • El Ministerio del Interior eleva propuesta; según la Ley 17/2015, al Gobierno le corresponde declarar la zona afectada gravemente y aprobar las medidas correspondientes (ayudas a particulares, a corporaciones locales, beneficios fiscales, medidas laborales y de Seguridad Social, ayudas agrarias y forestales, líneas ICO, etc.).
• Publicación en el BOE:
  • La declaración se plasma normalmente en un acuerdo del Consejo de Ministros publicado mediante orden ministerial u otro instrumento, y las medidas en un real decreto‑ley específico de ayudas.
• Convocatorias y solicitudes de ayudas:
  • A partir de esa publicación se abren plazos para que ayuntamientos y particulares soliciten ayudas, habitualmente a través de Delegación/Subdelegación del Gobierno, con formularios normalizados (como en órdenes TES/443/2022 o similares).

En resumen, los ayuntamientos de la Comunitat Valenciana no “piden” directamente la zona catastrófica al Gobierno de España, sino que canalizan la información y la petición a través de la Generalitat. El Consell, apoyado en la Agencia Valenciana de Seguridad y Respuesta a las Emergencias, formula la solicitud formal al Ministerio del Interior, y es el Consejo de Ministros quien, a la vista de esos informes, decide y declara o no la zona afectada gravemente por la emergencia de protección civil.

En la legislación española el alcalde es la primera autoridad de protección civil en el término municipal y tiene un papel clave ante emergencias, incluidas las originadas por incendios forestales. Sus competencias combinan la dirección política y operativa de los servicios municipales, la adopción de medidas extraordinarias para proteger a la población y la participación en la planificación y prevención.

1. Marco general: régimen local y protección civil

La Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, configura al alcalde como jefe del gobierno y de la administración municipal. Desde esa posición:

• Dirige los servicios municipales, incluidos los de seguridad, emergencias, prevención y extinción de incendios y protección civil cuando existan.
• Puede dictar bandos y órdenes de carácter general en situaciones de urgencia para proteger a las personas y los bienes.
• Representa al ayuntamiento frente a otras administraciones (comunidad autónoma, Estado) y coordina con ellas la actuación en su término municipal.

La Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, define la protección civil como un servicio público de carácter multilateral (Estado, comunidades autónomas y entidades locales), al que se integran los servicios municipales de protección civil y los servicios de prevención y extinción de incendios y salvamento. En este marco:

• Los planes de protección civil incluyen planes territoriales y planes locales, en los que el alcalde suele ser la autoridad directora para las emergencias que se circunscriben a su municipio.
• El sistema prevé la cooperación y coordinación entre administraciones, de modo que el alcalde dirige la respuesta local hasta que la emergencia exija escalado autonómico o estatal.

2. Poderes en la gestión inmediata de la emergencia

A partir de la Ley 17/2015 y de la legislación local, el alcalde dispone de un haz de facultades especialmente intensas cuando se declara una emergencia:

• Dirección y coordinación operativa local: dirige los servicios municipales (policía local, servicios técnicos, protección civil municipal, servicios sociales, etc.) en la ejecución del plan de emergencia.
• Movilización de recursos públicos y privados: puede requerir la colaboración personal y material de ciudadanos y empresas del municipio; la ley de protección civil prevé el deber de colaboración y la posibilidad de requisa temporal de bienes, ocupación transitoria y suspensión de actividades, con derecho a indemnización posterior.
• Órdenes a la población: puede impartir órdenes e instrucciones de obligado cumplimiento (confinamiento, prohibición de acceder a zonas peligrosas, uso de determinadas vías, etc.), dentro del marco de los planes de protección civil.
• Evacuaciones y acceso a domicilios: cuando la situación lo exija, puede ordenar evacuaciones y, de acuerdo con la Ley Orgánica de seguridad ciudadana citada por la Ley 17/2015, propiciar la entrada en domicilios para poner a salvo a las personas en peligro.
• Solicitud de refuerzos externos: es la autoridad que, a través de los canales previstos en los planes, pide la intervención de medios autonómicos y, en su caso, estatales (incluida la Unidad Militar de Emergencias) cuando los medios municipales son insuficientes.

3. Competencias específicas relacionadas con incendios forestales

La Ley 43/2003, de Montes, modificada por la Ley 21/2015 y por el Real Decreto-ley 15/2022 en materia de incendios forestales, reconoce a las entidades locales un papel propio. Entre otras obligaciones:

• Las entidades locales ejercen competencias sobre montes de su titularidad y colaboran con los servicios de vigilancia y extinción de incendios forestales.
• Deben mantener un plano actualizado de núcleos y urbanizaciones con datos relevantes para la lucha contra incendios (proximidad al monte, accesos, hidrantes y puntos de agua), herramienta básica para que el alcalde organice evacuaciones y dispositivos de protección.
• Se prevé la coordinación entre administraciones en la prevención y combate de incendios, en la que el municipio es el primer escalón territorial.

Además, la planificación estatal mediante la Directriz básica y el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales se despliega en planes autonómicos y planes municipales o de actuación local, en los que se suele designar expresamente al alcalde como director de la emergencia dentro del término municipal, con facultades para:

• Ordenar y coordinar los servicios municipales de extinción y apoyo.
• Establecer perímetros de seguridad, cortes de tráfico y áreas de exclusión.
• Decidir evacuaciones de barrios, urbanizaciones o instalaciones expuestas.
• Canalizar la información oficial a la población y a los medios.

4. Funciones de prevención y planificación

Más allá de la respuesta inmediata, la legislación estatal impone a las administraciones la obligación de prevenir y planificar. En el ámbito municipal, bajo la responsabilidad del alcalde, esto se traduce en:

• Impulsar la elaboración y actualización de planes municipales de protección civil, incluidos planes específicos o de actuación frente a incendios forestales cuando el riesgo exista.
• Promover campañas locales de sensibilización e información preventiva sobre riesgos de incendios forestales, prohibiciones y conductas de autoprotección.
• Integrar la prevención de incendios en la ordenación urbanística y de montes municipales, colaborando con la comunidad autónoma.
• Fomentar la autoprotección de urbanizaciones, instalaciones industriales y otras actividades de riesgo en el término municipal.

En síntesis, el alcalde es la autoridad de referencia en el municipio frente a incendios forestales: dirige la respuesta local, puede adoptar medidas excepcionales sobre personas y bienes, coordina con la comunidad autónoma y el Estado y es responsable de que el municipio cuente con una planificación y unos medios mínimos de prevención y actuación.

El uso de medios aéreos en la extinción de incendios forestales en España no se regula por una única ley, sino por un conjunto de normas de montes, protección civil y aviación civil, junto con planes estatales de emergencia. A nivel estatal, pueden destacarse varios pilares normativos.

1. Legislación básica forestal

El marco de referencia es la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (texto en BOE), modificada posteriormente. La ley:

• Define el concepto de incendio forestal y refuerza las obligaciones de prevención y restauración de los terrenos incendiados.
• Prevé la designación de zonas de alto riesgo de incendio con sus planes de defensa.
• Atribuye al Estado la fijación de directrices comunes sobre formación en extinción y sobre la normalización de medios materiales y equipamientos del personal de extinción, así como el despliegue de medios estatales de apoyo a las comunidades autónomas.

Aunque no entra al detalle técnico de helicópteros o aviones, sí establece la base competencial y el marco de coordinación sobre el que se apoyan los medios aéreos.

Más recientemente, el Real Decreto-ley 15/2022, de 1 de agosto, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de incendios forestales (enlace BOE) refuerza este marco. En su preámbulo subraya la existencia de un “amplio dispositivo operativo, fundamentalmente dedicado a la extinción, formado por unidades especializadas terrestres y aéreas” y pone el acento en:

• Reforzar la actuación durante todo el año, no solo en campaña.
• Fortalecer la cooperación interadministrativa y la coordinación de dispositivos, en los que se integran medios aéreos.

2. Protección civil y planes de emergencia

En el ámbito de protección civil, son claves:

• La Resolución de 31 de octubre de 2014, por la que se publica el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales (BOE-A-2014-11493).
• El Real Decreto 893/2013, de 15 de noviembre, que aprueba la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales (BOE-A-2013-12823), parcialmente actualizado por la Norma Básica de Protección Civil de 2023.

El Plan Estatal crea un inventario de medios y recursos de extinción de titularidad estatal (aéreos y terrestres) que se emplean en apoyo a las comunidades autónomas. Detalla, entre otros aspectos:

• La tipología de medios: aviones anfibios, aviones de carga en tierra, helicópteros de transporte y extinción, helicópteros de extinción, aeronaves de coordinación, brigadas helitransportadas, etc.
• Su capacidad (personal transportable, litros de agua, etc.), organismo responsable, ubicación y disponibilidad temporal.
• El papel del Mando Único de Extinción, que canaliza las instrucciones a los medios aéreos estatales y de las Fuerzas Armadas que intervienen en un incendio de interés nacional.

La Directriz básica de 2013, por su parte, define el concepto de medios extraordinarios y contempla de forma expresa los medios aéreos estatales y militares como recursos mobilizables y coordinados a través del Plan Estatal.

3. Normativa aeronáutica específica

El instrumento central es el Real Decreto 750/2014, de 5 de septiembre, por el que se regulan las actividades aéreas de lucha contra incendios y búsqueda y salvamento (BOE-A-2014-9484), con corrección de errores y modificaciones posteriores.

Este real decreto:

• Establece las normas técnicas de aeronavegabilidad, licencias de pilotos, organización de las operaciones aéreas y normas de operación para actividades de lucha contra incendios y búsqueda y salvamento.
• Aprueba, como anexos, las normas sobre aeronavegabilidad, autorización de pilotos, organización de operaciones y operaciones aéreas específicas para estas actividades.
• Exige que las actividades de lucha contra incendios se realicen con operadores y aeronaves certificados conforme a estos anexos (con reglas específicas para aeronaves y operadores extranjeros en emergencias).
• Excluye expresamente a los UAS/drones, remitiendo su régimen a la normativa específica de sistemas de aeronaves no tripuladas.

4. Otros instrumentos relevantes

• Real Decreto 3447/2000, de 22 de diciembre (BOE-A-2001-936): permite compatibilizar la situación de reserva de tripulantes y técnicos de mantenimiento de aeronaves de las Fuerzas Armadas con actuaciones temporales con medios aéreos en catástrofes y emergencias, facilitando su participación en campañas de incendios.
• Real Decreto 399/2007 y Real Decreto 1097/2011: aprueban y desarrollan el protocolo de intervención de la Unidad Militar de Emergencias (UME) (BOE-A-2007-10869, BOE-A-2011-12869), que incluye el empleo de medios aéreos militares en incendios forestales.
• Acuerdos internacionales, como el Acuerdo España–Francia sobre empleo de medios aéreos de extinción en asistencia mutua por incendios forestales (BOE-A-2017-2623), que regulan cooperación transfronteriza con aviones y helicópteros.

Todo ello se complementa con la normativa autonómica de incendios forestales, los planes especiales de protección civil de cada comunidad y las reglas generales de seguridad aérea. En conjunto, conforman el régimen aplicable al uso de medios aéreos en la extinción de incendios forestales en España.