Choque Aena-CNMC por la tasa a las aerolíneas: los números de una batalla de 2.600 millones

A día de hoy, con la información disponible en las bases de datos institucionales y en la prensa, el DORA III (Documento de Regulación Aeroportuaria 2027‑2031) no aparece como una iniciativa en tramitación en el Congreso ni en el Senado. Su tramitación es básicamente administrativa y gubernamental, no parlamentaria, y se encuentra en la fase previa a su elevación y aprobación definitiva por el Consejo de Ministros, seguida de su publicación en el BOE.

1. Naturaleza del DORA III: por qué “no tiene fase parlamentaria” propia

El DORA es un instrumento regulatorio previsto en la Ley 18/2014 que fija, por quinquenios, la senda de tarifas, las inversiones y estándares de calidad de la red de aeropuertos de Aena. Los precedentes:

• DORA 2017‑2021 se aprobó mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, publicado por Resolución de la Dirección General de Aviación Civil (BOE-A-2017-2052).
• DORA 2022‑2026 siguió el mismo esquema, con Resolución de 29 de septiembre de 2021 (BOE-A-2021-15917).

En ninguno de estos casos hubo un proyecto de ley ni proposición de ley específica que tramitara el DORA como tal; se aprueba por el Gobierno y se publica en el BOE. Las Cortes solo inciden de forma indirecta, mediante:

• Leyes de marco como la Ley de Seguridad y Navegación Aérea o la Ley de Movilidad Sostenible, donde se han introducido enmiendas sobre consultas previas o criterios para el DORA (por ejemplo, la enmienda sobre participación de consells y cabildos recogida por Demócrata: artículo sobre la ley de seguridad aérea).
• Proposiciones no de ley o iniciativas de impulso relativas a tasas e inversiones aeroportuarias.

Por eso, estrictamente hablando, no existe una “fase parlamentaria” autónoma del DORA III equiparable a la de una ley; lo que puede haber son debates parlamentarios sobre normas que le afectan o sobre su contenido, pero el DORA en sí se aprueba en el ámbito del Ejecutivo.

2. Situación actual de la tramitación del DORA III

Las fuentes recientes permiten situar el procedimiento en un punto intermedio, todavía previo a la aprobación final por el Consejo de Ministros:

• En septiembre de 2025, el ministro Óscar Puente presentó la propuesta de inversiones de Aena para el periodo 2027‑2031, en el marco del DORA III, describiéndola como uno de los “primeros escalones del proceso reglado” y señalando que el documento “continúa su tramitación hasta recibir luz verde definitiva por el Consejo de Ministros” (nota de prensa de Moncloa).
• En abril de 2026, el presidente de la patronal aérea ALA recordaba que, “antes del 30 de septiembre, la Dirección General de Aviación Civil deberá elevar la propuesta del DORA III al Consejo de Ministros” (Demócrata, entrevista a Gándara), lo que encaja con los plazos de la Ley 18/2014.
• La prensa económica y política cita reiteradamente al DORA III como “futuro” documento que regulará 2027‑2031 (por ejemplo, las crónicas sobre la Ley de Movilidad Sostenible o sobre la enmienda del PP para congelar tasas, v. gr. artículo sobre el plan de inversión de Aena), pero no recogen todavía un acuerdo formal del Consejo de Ministros ni su publicación en el BOE.

Con base en esas fuentes, lo que sí puede afirmarse es que:

• El DORA III se encuentra en la fase de elaboración técnica, consultas e informes, con una propuesta de Aena ya presentada y debatida políticamente.
• En las bases institucionales no consta aún una resolución de la Dirección General de Aviación Civil que publique el acuerdo del Consejo de Ministros aprobando el DORA III, como sí ocurre con DORA I y DORA II.
• Por tanto, a 8 de septiembre de 2026, la fase decisiva pendiente es la aprobación formal por el Consejo de Ministros y su publicación en el BOE.

3. Siguientes pasos hasta la aprobación definitiva

Siguiendo el patrón de DORA I y II y lo que establece la Ley 18/2014, el recorrido que queda por delante, de forma simplificada, es el siguiente:

• 1) Cierre de la propuesta por la Dirección General de Aviación Civil, a partir:
  • De la propuesta inicial de Aena.
  • De las alegaciones recibidas en comités de coordinación aeroportuaria autonómicos y otros órganos (por ejemplo, el órgano bilateral con el Gobierno Vasco citado en las notas de prensa ministeriales).
  • De los informes de la CNMC, AESA y otros organismos económicos.
• 2) Informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, que avala el documento antes de su remisión al Consejo de Ministros.
• 3) Aprobación por el Consejo de Ministros del Acuerdo que aprueba el DORA III 2027‑2031.
• 4) Publicación en el BOE:
  • La Dirección General de Aviación Civil dicta una resolución ordenando publicar el Acuerdo del Consejo de Ministros y el propio DORA III como anexo, exactamente igual que en 2017 y 2021.
  • La publicación en el BOE fija la fecha de aplicación (previsiblemente 1 de enero de 2027) y da plena eficacia jurídica al documento.
• 5) Eventual control político y contencioso:
  • Las Cortes pueden debatir el DORA III de forma indirecta (preguntas, comparecencias, mociones, PNL, etc.).
  • Operadores afectados pueden, en su caso, impugnar aspectos concretos del régimen tarifario ante los tribunales o la CNMC.

En resumen: el DORA III no está en una “fase parlamentaria” clásica, porque su aprobación se produce en el ámbito del Gobierno. El punto clave de su tramitación, a la vista de las fuentes consultadas, es la elevación de la propuesta definitiva al Consejo de Ministros, su aprobación mediante acuerdo y la posterior publicación en el BOE, que completará el proceso y dará inicio al periodo 2027‑2031.

En la legislación española, el Documento de Regulación Aeroportuaria (DORA) se configura en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, como el instrumento básico de regulación económica de la red de aeropuertos de interés general de Aena. Aunque la Ley 18/2014 atribuye el DORA al ámbito del Ministerio competente en materia de aviación civil y a su aprobación por el Consejo de Ministros, el reparto concreto de funciones dentro del Ministerio —y, en particular, de la Dirección General de Aviación Civil (DGAC)— se ve con claridad en las resoluciones de aprobación de los DORA 2017‑2021 y 2022‑2026 publicadas en el BOE.

1. Marco normativo básico del DORA

La Ley 18/2014 (artículo 26 y concordantes) define el DORA como un documento quinquenal que:

• Establece las condiciones mínimas de capacidad, calidad y servicio de la red de aeropuertos de Aena.
• Fija la senda tarifaria de las prestaciones patrimoniales públicas aeroportuarias.
• Determina las inversiones a realizar y otros parámetros económicos y operativos del gestor aeroportuario.
• Debe ser aprobado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio competente en materia de transporte aéreo.

La Ley se refiere al Ministerio y al Gobierno, pero no desciende al nivel de detalle de las unidades administrativas. Esa concreción se hace en la práctica a través de la DGAC, como muestran las resoluciones que publican los acuerdos del Consejo de Ministros sobre el DORA.

2. Papel de la DGAC en la elaboración del DORA

La Resolución de 20 de febrero de 2017 de la DGAC, que publica el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueba el DORA 2017‑2021, y la Resolución de 29 de septiembre de 2021, relativa al DORA 2022‑2026, explicitan varias funciones específicas de la DGAC en la fase de elaboración:

• Órgano redactor del DORA: en ambas resoluciones se indica que el DORA es “elaborado por la Dirección General de Aviación Civil” del Ministerio competente. Es decir, la DGAC es el órgano técnico-administrativo responsable de redactar el texto del DORA.
• Partir de la propuesta de Aena: se señala que la elaboración del DORA por la DGAC “ha partido de una propuesta de Aena”. Esto implica que la DGAC:
  • Recibe la propuesta de Aena S.M.E., S.A.
  • La analiza a la luz del marco legal de la Ley 18/2014.
  • La adapta y completa hasta conformar el proyecto de DORA que se elevará al Ministro.
• Consultas a usuarios y órganos territoriales: las resoluciones indican que la propuesta de Aena ha sido “previamente consultada con las asociaciones representativas de los usuarios de las infraestructuras aeroportuarias” y que de la misma se ha dado traslado a los Comités de Coordinación Aeroportuaria de las comunidades autónomas y ciudades con estatuto. En la práctica, la DGAC:
  • Organiza y canaliza esas consultas y traslados.
  • Incorpora los resultados al expediente del DORA.
• Solicitud y coordinación de informes sectoriales: los anexos de las resoluciones del DORA 2017‑2021 y 2022‑2026 señalan que, en su tramitación, se han recabado informes de:
  • La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC).
  • La Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA).
  • La Dirección General de Política Económica del Ministerio de Asuntos Económicos.
  La DGAC actúa como órgano instructor, pidiendo esos informes, recibiéndolos y valorándolos dentro del expediente administrativo del DORA.
• Elevación de la propuesta al Ministro: una vez completadas consultas e informes, la DGAC elabora el texto final del DORA y lo eleva al Ministro de Transportes (antes Fomento), que lo presenta al Consejo de Ministros. Jurídicamente, la propuesta al Consejo de Ministros es del Ministro, pero el trabajo técnico y la formulación del texto recaen en la DGAC.

3. Papel de la DGAC en la aprobación y publicación

La competencia formal de aprobación del DORA corresponde al Consejo de Ministros, de acuerdo con la Ley 18/2014. Sin embargo, las resoluciones citadas atribuyen a la DGAC funciones relevantes en la fase final:

• Publicación en el BOE: tanto en 2017 como en 2021, el propio Director General de Aviación Civil firma la resolución por la que se dispone la publicación en el “Boletín Oficial del Estado” del Acuerdo del Consejo de Ministros y del texto del DORA como anexos. Es una competencia específica: la DGAC es el órgano encargado de dar publicidad oficial al DORA.
• Certificación del contenido aprobado: al anexar a la resolución el Acuerdo del Consejo de Ministros y el documento íntegro del DORA, la DGAC actúa como órgano que identifica y certifica cuál es el texto que ha sido efectivamente aprobado por el Gobierno.

4. Conexión con las competencias generales de la DGAC

Las funciones anteriores se apoyan en el marco general de la Ley 21/2003, de Seguridad Aérea, que configura al Ministerio competente en aviación civil —a través de la DGAC— como autoridad aeronáutica responsable de la ordenación, supervisión y control de la aviación civil y de la inspección aeronáutica. En este contexto, la intervención de la DGAC en el DORA se entiende como parte de sus competencias de:

• Planificación y regulación económica aeroportuaria de la red estatal.
• Garantía de la seguridad operacional y la calidad del servicio a través de la coordinación con AESA.
• Interlocución técnica con Aena, con los usuarios y con otros órganos de la Administración General del Estado.

En síntesis, según la legislación y su aplicación práctica, la DGAC no “aprueba” el DORA —lo hace el Consejo de Ministros—, pero ostenta un conjunto de competencias específicas de instrucción, elaboración técnica, coordinación de consultas e informes y publicación oficial que la sitúan en el centro del proceso regulatorio del DORA.

El presidente actual de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) es Juan José Ganuza Fernández. Su nombramiento fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el 22 de julio de 2026, asumiendo un mandato de seis años al frente del regulador en sustitución de Cani Fernández, que había presidido la institución entre 2020 y 2026, según detalla la propia CNMC y el diario Demócrata (nota de la CNMC, perfil en Demócrata).

Formación y perfil académico

Juan José Ganuza es, ante todo, un economista académico especializado en competencia y regulación. Es catedrático de Economía y Empresa en la Universitat Pompeu Fabra (UPF), donde ha desarrollado cerca de tres décadas de carrera docente e investigadora. Su trabajo se ha centrado en varios campos muy vinculados al mandato de la CNMC:

• Política de competencia y lucha contra cárteles y abusos de posición dominante.
• Regulación de mercados, especialmente en sectores con fuerte supervisión pública.
• Economía digital y los retos que plantean las grandes plataformas.
• Contratación pública y diseño de reglas para compras del sector público.

De acuerdo con el perfil publicado por Demócrata, cuenta con una amplia producción científica de alcance internacional y ha ejercido como editor o responsable editorial en revistas de referencia en economía industrial, lo que refuerza su imagen de experto técnico más que de cuadro político.

Cargos y responsabilidades previas

Antes de llegar a la presidencia de la CNMC, Ganuza había acumulado un recorrido sólido en instituciones académicas y de análisis de políticas económicas:

• Director del Máster en Competencia y Regulación de Mercados de la Barcelona School of Economics durante alrededor de diez años, programa señalado como una referencia en España en materia regulatoria (noticia de Demócrata).
• Responsable del área de Competencia y Regulación de Mercados de Funcas, donde trabajó en estudios y análisis aplicados a los mercados regulados (Demócrata explica).
• Presidente del Área de Economía de la Agencia Estatal de Investigación (AEI), cargo que desempeñaba en el momento de su propuesta para la CNMC.
• Colaborador habitual de la CNMC antes de su nombramiento, participando en seminarios y publicaciones especializadas sobre competencia y regulación.

Su designación responde, según las crónicas, a un perfil técnico y académico. Demócrata subraya que este rasgo lo diferencia de otros presidentes previos del regulador que procedían más directamente de la Administración o de los cuerpos jurídicos del Estado.

Nombramiento y proceso parlamentario

El Consejo de Ministros propuso a Juan José Ganuza como presidente de la CNMC en su reunión del 23 de junio de 2026, en el marco de la renovación parcial del consejo del organismo (noticia sobre la propuesta del Gobierno).

Conforme a la Ley 3/2013 de creación de la CNMC, su candidatura fue examinada por la Comisión de Economía, Comercio y Transformación Digital del Congreso. El 14 de julio de 2026 la Comisión evaluó la idoneidad de Ganuza y de los nuevos consejeros propuestos. La candidatura fue avalada por la mayoría, pese al voto en contra de PP y Vox, que cuestionaron su independencia política (crónica parlamentaria).

Tras este trámite de control parlamentario —que no implica una elección directa, sino la capacidad de veto por mayoría absoluta—, el nombramiento se formalizó mediante Real Decreto y quedó oficializado con la publicación en el BOE del 22 de julio de 2026. Desde entonces, preside el Pleno de la CNMC y la Sala de Competencia, tal y como recoge la nota oficial del organismo (composición de las Salas).

Trayectoria política y vinculación partidista

En la información disponible en fuentes oficiales y periodísticas utilizadas para esta respuesta:

• No consta una carrera parlamentaria previa ni cargos en grupos políticos en cámaras legislativas.
• Tampoco se mencionan puestos orgánicos en partidos políticos ni militancia destacada.
• Los perfiles consultados describen de forma reiterada un perfil “técnico” y “académico”, y la crítica de algunos grupos se centra precisamente en su supuesta cercanía o lejanía respecto al Gobierno, pero sin atribuirle una trayectoria política explícita.

Con la evidencia disponible, puede decirse que la trayectoria de Juan José Ganuza es fundamentalmente académica y de experto en regulación y competencia, con experiencia en órganos de análisis y asesoramiento económico, y sin un historial público de cargos políticos electos u orgánicos.