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Modificar el sistema del PVPC exige, en la práctica, modificar o aprobar normas con rango de ley y, en su caso, la regulación reglamentaria que las desarrolla. Desde el punto de vista estrictamente parlamentario, el cambio puede canalizarse como ley ordinaria, ya sea a iniciativa del Gobierno (proyecto de ley), de los grupos parlamentarios o CCAA (proposición de ley), o a través de un real decreto‑ley que luego se convalida y, opcionalmente, se tramita como proyecto de ley. En todos los casos, el núcleo es el mismo: la reforma pasa por Congreso y Senado hasta su aprobación definitiva y publicación en el BOE.

1. Modificación del PVPC mediante ley ordinaria

El PVPC es un régimen regulatorio estatal, por lo que su modificación requiere una ley ordinaria estatal (salvo que se opte por el uso del real decreto‑ley). En términos parlamentarios generales, una ley ordinaria sigue un itinerario común básico:

• Iniciativa: la propuesta de cambio se vehicula como proyecto de ley (Gobierno) o como proposición de ley (grupos, Senado, CCAA o iniciativa popular).
• Tramitación en el Congreso: presentación, fase de enmiendas, trabajo en comisión y debate y votación en Pleno.
• Tramitación en el Senado: examen, enmiendas o veto y devolución al Congreso.
• Aprobación definitiva: el Congreso acepta o rechaza los cambios del Senado; el texto final se remite a sanción real, promulgación y publicación en el BOE.

Desde el punto de vista del contenido, en esa ley se fijarían los principios y elementos clave del nuevo sistema PVPC (o se habilitaría al Gobierno para regularlos reglamentariamente), pero la pregunta se centra en el procedimiento, que es el descrito.

2. Si la reforma entra como proyecto de ley del Gobierno

Según la información disponible, la iniciativa legislativa del Gobierno se denomina proyecto de ley y:

• Se inicia con la aprobación por el Consejo de Ministros.
• Se remite al Congreso de los Diputados para su tramitación parlamentaria.
• Su finalidad es crear, modificar o derogar leyes; si se aprueba, se convierte en ley.

Aplicado al PVPC, el Gobierno aprobaría un proyecto de ley de reforma del sistema de precios eléctricos y lo enviaría al Congreso. Desde ahí seguiría el procedimiento legislativo general: tramitación en el Congreso (posibles enmiendas de los grupos), paso al Senado y aprobación definitiva. Esta vía ofrece al Ejecutivo máximo control inicial sobre el texto y el calendario político.

3. Si la reforma se plantea como proposición de ley

La proposición de ley puede proceder de grupos parlamentarios, de un número determinado de diputados, del Senado, de las asambleas autonómicas o de la iniciativa legislativa popular. De acuerdo con la información disponible:

• Se presenta directamente en el Congreso o en el Senado.
• Sigue un proceso similar al de los proyectos de ley.
• También tiene por finalidad crear, modificar o derogar leyes.

En materia de PVPC, esto permitiría que, por ejemplo, un grupo parlamentario registrara una proposición de ley para cambiar la estructura del sistema de precios. La diferencia clave frente al proyecto de ley es la titularidad de la iniciativa (no es el Gobierno) y, en el Congreso, la necesidad de una toma en consideración inicial, donde la Cámara decide si quiere o no tramitar esa proposición. A partir de ahí, de nuevo se entra en el circuito ordinario de enmiendas, comisión, Pleno, Senado y aprobación final.

4. Uso del real decreto‑ley y su control parlamentario

Otra vía usada en materia energética es el real decreto‑ley, aprobado por el Gobierno para situaciones de “extraordinaria y urgente necesidad”. A diferencia de los proyectos de ley y las proposiciones de ley, el real decreto‑ley entra en vigor de forma inmediata tras su publicación en el BOE, pero:

• Debe ser convalidado por el Congreso en un plazo breve (normalmente 30 días).
• El Congreso, en esa sesión de convalidación, puede decidir tramitarlo como proyecto de ley, lo que abre un nuevo proceso de enmiendas y debate parlamentario sobre su contenido.

Aplicado al PVPC, el Gobierno podría cambiar el sistema mediante real decreto‑ley y, después, el Congreso tendría que decidir si convalida ese cambio o lo deroga. Si además acuerda tramitarlo como proyecto de ley, se abriría una fase posterior en la que los grupos podrían introducir ajustes al régimen del PVPC mediante enmiendas, manteniendo mientras tanto la vigencia provisional del decreto‑ley salvo derogación expresa.

5. Qué no sirve para modificar el PVPC

Es relevante distinguir estas vías de las proposiciones no de ley (PNL), que, según la información disponible, son iniciativas de impulso político sin fuerza normativa. Aunque una PNL pueda instar al Gobierno a reformar el PVPC, su aprobación no modifica por sí misma el marco regulatorio; para ello es imprescindible una de las vías legislativas anteriores (ley ordinaria o real decreto‑ley controlado por el Congreso).

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) tiene un papel central en la supervisión de las tarifas eléctricas, pero no fija todos los precios de la luz. Sus competencias se concentran en: definir la metodología y aprobar los peajes de acceso a redes de transporte y distribución, supervisar precios y condiciones en los mercados mayorista y minorista, emitir informes sobre la normativa tarifaria, ejercer potestades sancionadoras vinculadas a precios y velar por la coordinación con el Ministerio para la Transición Ecológica y los reguladores europeos. El Gobierno y el Ministerio siguen decidiendo los cargos y otros elementos de política energética, mientras la CNMC actúa como regulador técnico e independiente.

1. Peajes, cargos y retribuciones reguladas

La Ley del Sector Eléctrico, Ley 24/2013, tras su modificación por el Real Decreto-ley 1/2019, separa claramente peajes y cargos:

• Metodología de peajes: el artículo 16 de la Ley 24/2013 dispone que, “en el marco de las orientaciones de política energética adoptadas por el Ministerio para la Transición Ecológica, la CNMC establecerá, mediante circular, la metodología para el establecimiento de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución”.
• Aprobación de peajes: la misma norma señala que la CNMC “aprobará los peajes mediante resolución que se publicará en el Boletín Oficial del Estado”.
• Cargos del sistema: el Ministerio para la Transición Ecológica fija los cargos, previa metodología establecida por el Gobierno y “previo informe de la CNMC” (artículo 16.1 de la Ley 24/2013).

Esta distribución se desarrolla en la Circular 3/2020 de la CNMC, que, según su preámbulo, tiene por objeto “el establecimiento de la metodología para el cálculo anual de los precios de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución de electricidad” y concreta fórmulas, criterios de eficiencia, transparencia, objetividad y no discriminación. La circular se dicta “conforme a las funciones asignadas por el artículo 7.1.a) de la Ley 3/2013”.

2. Supervisión de precios y mercados eléctrico mayorista y minorista

La Ley de creación de la CNMC, Ley 3/2013, atribuye a la Comisión competencias generales de supervisión sectorial. En el bloque funcional del sector energético (artículo 7, funciones singulares), la CNMC debe:

• “Garantizar la transparencia y competencia en el sector eléctrico y en el sector del gas natural, incluyendo el nivel de los precios al por mayor” (núm. 14).
• “Supervisar el grado y la efectividad de la apertura del mercado y de competencia, tanto en el mercado mayorista como el minorista, incluidas (…) las reclamaciones planteadas por los consumidores de energía eléctrica” (núm. 15).
• “Publicar los precios finales del mercado de electricidad, a partir de la información del operador del mercado y del operador del sistema” (núm. 24).

Estas funciones se traducen en una supervisión ex ante (a través de metodologías, circulares e informes) y ex post (seguimiento de ofertas, precios finales y reclamaciones, y recomendaciones anuales sobre adecuación de precios al marco regulatorio y protección de los consumidores).

3. Informes sobre normativa de tarifas y PVPC

En materia tarifaria, la CNMC actúa también como órgano consultivo. La Ley 24/2013 establece que el Gobierno fijará la metodología del precio voluntario para el pequeño consumidor (PVPC) y de las tarifas de último recurso, y que estas se aprueban por orden ministerial, pero “previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos” y “previo informe” de la CNMC en el caso de los cargos (artículos 16 y el precepto sobre precios voluntarios y tarifas de último recurso).

La Ley 3/2013 refuerza este rol al prever que la CNMC emita informes sobre “proyectos normativos o actuaciones del sector público” que afecten a los mercados bajo su supervisión. Estos informes pueden ser preceptivos (cuando la ley lo exige expresamente) o facultativos, pero tienen un peso técnico relevante en la configuración de la estructura de tarifas reguladas.

4. Potestad sancionadora vinculada a precios y tarifas

La CNMC asume las funciones de defensa de la competencia de la Ley 15/2007, lo que le otorga potestad sancionadora frente a conductas anticompetitivas que afecten a precios de la electricidad (acuerdos de fijación, abuso de posición dominante, etc.). Además, la Ley 3/2013 prevé expresamente la “incoación de expedientes sancionadores” y la “realización de inspecciones”, y el listado de publicaciones obligatorias de la CNMC incluye la “iniciación de un expediente de control de concentraciones” y la “incoación de expedientes sancionadores”.

En paralelo, la Ley 24/2013 reserva al Ministerio determinadas inspecciones y sanciones cuando se trate de infracciones que no correspondan a la CNMC, pero reconoce que hay expedientes sancionadores cuya incoación e instrucción sí es competencia de la Comisión, incluyendo materias ligadas a la correcta facturación, condiciones de venta y aplicación de tarifas y criterios de remuneración.

5. Relación con el Ministerio y con reguladores europeos

La CNMC no actúa aislada. La Ley 24/2013 establece que la metodología de peajes que aprueba la CNMC debe ajustarse a las orientaciones de política energética del Ministerio para la Transición Ecológica, y que peajes y cargos se fijan coordinadamente (CNMC y Ministerio) con intercambio de información y base de datos común para costes y parámetros regulados.

Por otro lado, el preámbulo de la Ley 3/2013 destaca que la CNMC debe cooperar “con las instituciones y organismos de la Unión Europea, en especial con la Comisión Europea, y con las autoridades competentes y organismos de otros Estados miembros”, en línea con las directivas eléctricas europeas que exigen autoridades reguladoras nacionales independientes. Esta cooperación se canaliza a través de los foros europeos de reguladores (ACER, CEER) y es especialmente relevante en la definición y supervisión de metodologías de peajes y acceso a redes.

El Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor (PVPC) es la tarifa regulada de electricidad que fija la normativa estatal y que solo se puede contratar a través de las comercializadoras de referencia. Según el artículo 1 del Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, en su redacción vigente, el PVPC se aplica a consumidores en baja tensión con una potencia contratada de hasta 10 kW y que cumplan las condiciones que fija la Ley 24/2013 y su desarrollo reglamentario. No se exige un tipo concreto de consumidor (hogar o pequeña empresa) en el propio Real Decreto, sino el cumplimiento de los criterios técnicos y de contratación. El bono social, por su parte, se regula aparte y exige, entre otros requisitos, estar acogido previamente al PVPC.

Normativa básica que regula el PVPC

La regulación principal del PVPC se recoge en:

• Ley 24/2013 del Sector Eléctrico, cuyo artículo 17 define los PVPC como precios máximos que pueden cobrar los comercializadores de referencia a determinados consumidores.
• Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo que establece la metodología de cálculo del PVPC y su régimen de contratación, según el propio texto consultado (Real Decreto 216/2014).
• Este Real Decreto ha sido modificado, entre otros, por el Real Decreto 148/2021 y se ve afectado por el Real Decreto 184/2022, que deroga parcialmente su título IV (relativo a recarga de vehículos eléctricos), sin afectar al núcleo de los requisitos para acogerse al PVPC.