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Modificar la estructura de las tarifas eléctricas reguladas (peajes, cargos y PVPC) en España exige una cadena de trámites administrativos y normativos en la que intervienen sobre todo el Gobierno y la CNMC, conforme al marco de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico y a normas de desarrollo como el Real Decreto 148/2021 o la Circular 3/2020 de la CNMC. En términos prácticos, la “estructura” (cómo se reparten los costes, términos fijo/variable, periodos horarios y categorías de consumidores) se fija mediante reales decretos del Gobierno y circulares de la CNMC, y sus valores concretos se actualizan cada año por resoluciones u órdenes. Todo ello se tramita con consultas y audiencias públicas, informes preceptivos y aprobación formal por el órgano competente, para finalmente publicarse en el BOE y entrar en vigor en la fecha indicada.

1. Marco competencial básico

La Ley 24/2013 distribuye las funciones entre el Gobierno y la CNMC:

• Gobierno / Administración General del Estado: según la propia Ley, le corresponde, entre otras funciones, regular la estructura de los cargos del sistema y, en su caso, fijar el precio voluntario para el pequeño consumidor (PVPC) como precio máximo de referencia. Esta competencia se ha precisado y ajustado, entre otras, por el Real Decreto-ley 15/2018 y el Real Decreto-ley 1/2019 (citado en el preámbulo del RD 148/2021).
• CNMC: la Ley 24/2013, en conexión con la Ley 3/2013 y con el Real Decreto-ley 1/2019, atribuye a la CNMC la función de establecer, mediante circular, la metodología y la estructura de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución, así como de aprobar anualmente sus valores mediante resolución, como recoge la Circular 3/2020.

Además, el Real Decreto 148/2021 desarrolla el mandato legal para que el Gobierno apruebe la metodología de cálculo y la estructura de los cargos, dejando al Ministerio competente la aprobación anual de sus importes.

2. Peajes de transporte y distribución

2.1. Cambio de estructura y metodología (competencia CNMC)

Para modificar la estructura de los peajes (por ejemplo, número de periodos horarios, peso de términos fijo y variable o segmentación por tensiones), la CNMC debe:

• Elaborar un proyecto de circular con la nueva metodología y estructura, en el marco del artículo 16 de la Ley 24/2013 (desarrollado en la Circular 3/2020).
• Seguir el procedimiento de la Ley 3/2013 y de la Ley 39/2015: memoria de impacto, trámite de audiencia e información pública (la propia Circular 3/2020 menciona su adecuación a los principios del artículo 129 de la Ley 39/2015), petición de informes necesarios (entre ellos, al Ministerio y, en su caso, a otros órganos).
• Aprobar la circular en el Pleno del Consejo de la CNMC y publicarla en el BOE.

2.2. Fijación de valores anuales (competencia CNMC)

Una vez definida la estructura, los valores concretos de los peajes para cada año se fijan por resolución de la CNMC, de conformidad con la Circular 3/2020. Ejemplos recientes son las resoluciones de peajes de 2022, 2023 y 2024 (como la de 2024, publicada en el BOE según la referencia que remite a la circular).

3. Cargos del sistema eléctrico

3.1. Estructura y metodología (Gobierno)

Tras el Real Decreto-ley 1/2019, el Gobierno, a propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y previo informe de la CNMC y acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, debe aprobar mediante real decreto la metodología y estructura de los cargos. Eso es precisamente lo que hace el Real Decreto 148/2021, que:

• Asume la misma estructura por niveles de tensión que la fijada por la Circular 3/2020 para los peajes.
• Define un diseño binomial (término fijo por potencia y variable por energía) y la discriminación horaria de los cargos.

3.2. Aprobación de los importes (Ministerio)

De acuerdo con el propio Real Decreto 148/2021, una vez definida la metodología, la persona titular del Ministerio competente aprueba periódicamente los valores de los cargos, previo acuerdo de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos, mediante orden o resolución que se publica en el BOE. El cambio de estructura exigiría, por tanto, modificar el propio real decreto (nuevo proyecto de RD, informes, Consejo de Ministros y publicación).

4. Tarifas reguladas para pequeños consumidores (PVPC)

La estructura de la tarifa PVPC se articula mediante un real decreto metodológico (el referente histórico es el Real Decreto 216/2014, citado en varias resoluciones como la de procedimientos de operación de PVPC de 2015 y 2023) y normas complementarias:

• El Gobierno aprueba o modifica, vía real decreto, la metodología de cálculo del PVPC y su régimen de contratación.
• Órdenes ministeriales (como la Orden ETU/1948/2016) fijan parámetros específicos, por ejemplo los costes de comercialización a incluir en el PVPC.
• Resoluciones de la Secretaría de Estado de Energía desarrollan procedimientos técnicos, como el de estimación del coste de los componentes del PVPC (por ejemplo, la resolución de 2015 y su actualización de 2023, que remiten al Real Decreto 216/2014).

Cambiar la estructura de la PVPC (cómputo del coste de energía, forma de trasladar peajes y cargos, señales horarias, etc.) exige tramitar una modificación del real decreto metodológico (proyecto del Ministerio, informes –incluida la CNMC–, posiblemente Consejo de Estado, aprobación en Consejo de Ministros y publicación en el BOE) y ajustar después órdenes y resoluciones que aplican esa metodología.

5. Secuencia general de trámites

En síntesis, para modificar la estructura de cualquiera de estos elementos regulados se sigue, con matices, este esquema:

• Redacción del borrador por el órgano competente (Ministerio/Consejo de Ministros para leyes y reales decretos; CNMC para circulares).
• Memoria de impacto, audiencia e información pública y solicitud de informes (CNMC, Comisión Delegada de Asuntos Económicos, etc., según el caso), en el marco de la Ley 39/2015.
• Aprobación formal (Consejo de Ministros para leyes y reales decretos; Pleno de la CNMC para circulares; ministro o CNMC para órdenes y resoluciones de aplicación).
• Publicación en el BOE y entrada en vigor en la fecha que la propia norma señale.

Solo con la culminación de este ciclo completo la nueva estructura de peajes, cargos o PVPC pasa a ser jurídicamente aplicable a los consumidores.

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) actúa en el mercado eléctrico español como autoridad reguladora nacional: define metodologías de peajes y retribuciones, fija valores concretos de peajes y pagos regulados, aprueba reglas del mercado mayorista e inspecciona el cumplimiento de la normativa. Estas funciones se enmarcan principalmente en la Ley 3/2013 de creación de la CNMC, en la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico y en su desarrollo reglamentario, en particular el Real Decreto 657/2013. Además, circulares y resoluciones de la propia CNMC, como la Circular 3/2019 o la Circular 3/2020, concretan su papel operativo sobre el mercado mayorista y las redes.

1. Marco jurídico y posición institucional

La Ley 3/2013 crea la CNMC como organismo público independiente encargado de garantizar “el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva” en los mercados regulados. El Estatuto Orgánico de la CNMC precisa que, cuando así se derive de la normativa europea o nacional, la Comisión tiene la consideración de:

• Autoridad Reguladora Nacional de los sectores de electricidad y gas natural.
• Autoridad Nacional de Competencia y de reglamentación en otros sectores de red, lo que refuerza su visión transversal.

En el ámbito energético, sus competencias se integran con la ordenación general del sistema eléctrico que establece la Ley 24/2013, que distingue entre actividades en competencia (generación y comercialización) y actividades reguladas (transporte y distribución) y prevé que parte de la regulación económica de estas últimas se ejerza por la CNMC.

El Real Decreto‑ley 1/2019 reforzó las funciones de la CNMC para adaptarlas a las exigencias del Derecho de la UE en materia de mercado interior de electricidad, modificando los artículos 7 y 29.1 de la Ley 3/2013 y varios preceptos de la Ley 24/2013.

2. Funciones regulatorias en el mercado eléctrico

Un bloque central de competencias aparece en el artículo 7 de la Ley 3/2013 (redacción consolidada tras el RDL 1/2019), donde se detalla que la CNMC, “en el ámbito del sector eléctrico y del gas natural”, debe establecer mediante circulares, entre otros aspectos:

• Estructura y metodología de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución de electricidad, respetando el principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico y las orientaciones de política energética.
• Metodologías de acceso a infraestructuras transfronterizas y de asignación de capacidad y gestión de congestiones en electricidad.
• Metodologías de servicios de balance y servicios de no frecuencia del sistema eléctrico, de forma eficiente, justa y no discriminatoria, para incentivar que los usuarios equilibren producción y consumo.
• Metodología, parámetros y base de activos para la retribución de las instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica, incluyendo los valores unitarios de inversión, operación y mantenimiento, la vida útil regulatoria y la tasa de retribución financiera.
• Metodologías de conexión y acceso a las redes de electricidad, tanto de demanda como de generación.
• Metodología para retribuir al operador del sistema eléctrico, con incentivos (positivos o negativos) ligados a la reducción de costes del sistema y otros objetivos.

Estas facultades se concretan en normativa propia de la CNMC. La Circular 3/2019 fija las metodologías que regulan el funcionamiento del mercado mayorista y la gestión de la operación del sistema; y la Circular 3/2020 establece la metodología para el cálculo de los peajes de transporte y distribución de electricidad, posteriormente ajustada por las circulares 7/2020, 3/2021 y 1/2025.

La Ley 24/2013 refuerza este papel al disponer, por ejemplo, que:

• La CNMC establece el régimen económico de determinados derechos asociados a acometidas, enganches, verificación, alquiler de equipos de medida y estudios de conexión (artículo donde se indica que “la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia establecerá el régimen económico de los derechos por acometidas, enganches…”).
• La CNMC aprueba anualmente la retribución de las empresas titulares de instalaciones de transporte y distribución de electricidad, “de conformidad con lo previsto en la Ley 3/2013, de 4 de junio”.
• En el marco del artículo relativo a peajes y cargos, se establece que la CNMC fija mediante circular la metodología de peajes de transporte y distribución, y que aprueba cada año los peajes concretos por resolución, publicada en el BOE.

3. Funciones de supervisión, control e inspección

Más allá del diseño de metodologías, la CNMC también ejerce funciones de control. El artículo 7 de la Ley 3/2013, en su apartado 39, atribuye expresamente a la Comisión la facultad de inspeccionar, a través de la Dirección de Energía, “todas aquellas materias sobre las que la CNMC tenga atribuida competencia”. Esto incluye la verificación del cumplimiento de sus circulares, de la normativa sectorial eléctrica y de las condiciones de acceso y uso de las redes.

Las resoluciones de la CNMC sobre procedimientos de operación del sistema eléctrico (por ejemplo, la resolución de 23 de mayo de 2024 sobre reglas de mercado diario e intradiario) muestran cómo la Comisión adapta continuamente las reglas técnicas a la normativa europea y a la evolución del sistema, actuando como garante de un funcionamiento eficiente y transparente del mercado.

4. Potestades sancionadoras (límites de la información disponible)

La pregunta se refiere también a las funciones de sanción. Las fuentes consultadas confirman que la CNMC dispone de potestades de inspección en materia energética y que se rige, entre otras, por la legislación especial del sector eléctrico y por la propia Ley 3/2013. No obstante, en los extractos accesibles de dicha ley y del resto de normas no se identifican los artículos concretos que detallan el régimen sancionador de la CNMC en el sector eléctrico. Por tanto, solo puede afirmarse con base en estas fuentes que la Comisión controla e inspecciona el cumplimiento de la regulación, sin disponer aquí del desglose normativo específico de sus facultades sancionadoras.

Para acogerse a la tarifa regulada de electricidad PVPC (Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor) el consumidor debe cumplir, básicamente, tres condiciones: tener un suministro en baja tensión con una potencia contratada reducida, contratar el suministro con una empresa comercializadora de referencia y disponer de un equipo de medida adecuado (preferentemente con telegestión) para aplicar la metodología horaria de precios. No es obligatorio ser consumidor vulnerable ni tener bono social para acceder al PVPC, aunque el bono social solo se concede a quienes ya están en PVPC. Estos requisitos se encuadran en la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico, y se desarrollan en el Real Decreto 216/2014 sobre precios voluntarios para el pequeño consumidor.

Marco normativo básico del PVPC

El PVPC está definido en el artículo 17 de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico como los precios máximos que pueden cobrar los comercializadores que asumen las obligaciones de suministro de referencia a aquellos consumidores que cumplan los requisitos para su aplicación. Esta ley distingue entre:

• Precios voluntarios para el pequeño consumidor: tarifa regulada a la que se acogen determinados consumidores domésticos y pequeños consumidores.
• Tarifas de último recurso: precios específicos para consumidores vulnerables y para quienes, sin derecho al PVPC, se quedan transitoriamente sin contrato en el mercado libre.

El desarrollo reglamentario lo realiza el Real Decreto 216/2014, que establece la metodología de cálculo del PVPC y su régimen jurídico de contratación. Aunque esta norma ha sido modificada y parcialmente derogada en algunos títulos, el esquema general de quién puede acogerse al PVPC se mantiene.

Requisitos de tipo de suministro y potencia

El Real Decreto 216/2014 precisa que los precios voluntarios para el pequeño consumidor:

• Son de aplicación a consumidores de baja tensión.
• Con potencia contratada hasta 10 kW.

Es decir, el PVPC está pensado para hogares y pequeños negocios conectados en baja tensión con potencias típicas domésticas (por ejemplo, 2,3 kW, 3,45 kW, 4,6 kW, 5,75 kW, 9,2 kW, etc.). Si la potencia contratada supera los 10 kW o el suministro está en media o alta tensión, el consumidor queda fuera del ámbito objetivo del PVPC y debe contratar necesariamente en el mercado libre.

Estos requisitos se aplican a suministros de todo el territorio nacional (Península y territorios no peninsulares), sin distinción territorial específica en el régimen jurídico del PVPC.

Obligación de contratar con un comercializador de referencia

Otro requisito esencial es el tipo de empresa con la que se contrata. La Ley 24/2013 y el Real Decreto 216/2014 reservan el PVPC a los comercializadores de referencia, designados por el Gobierno cuando cumplen ciertos umbrales de clientes y requisitos económicos y técnicos. El propio real decreto señala que estos comercializadores están obligados a suministrar a:

• Los consumidores que, cumpliendo los requisitos del artículo 5 del real decreto, opten por acogerse al precio voluntario para el pequeño consumidor.
• Los consumidores vulnerables (a través de tarifas de último recurso).
• Determinados consumidores que transitoriamente carecen de contrato en el mercado libre.

En la práctica, esto significa que, aunque un consumidor cumpla por potencia y tensión, solo puede disfrutar del PVPC si su contrato está formalizado con un comercializador de referencia. Si firma con cualquier otra comercializadora del mercado libre, ya no está en PVPC aunque el producto se parezca comercialmente a una tarifa regulada.

Requisitos sobre el contador y la medición

El régimen del PVPC está construido sobre un precio de energía que varía por horas en función del mercado mayorista, por lo que el tipo de contador es relevante. El Real Decreto 216/2014 contempla dos escenarios:

• Si el punto de suministro dispone de un equipo de medida con capacidad de telemedida y telegestión, integrado en los sistemas, la facturación se hace con los valores horarios reales de consumo.
• Si no dispone de ese tipo de contador, la facturación se realiza aplicando perfiles de consumo a las lecturas reales periódicas.

Por tanto, no se exige legalmente un contador inteligente para poder acogerse al PVPC, pero la normativa prevé un funcionamiento más ajustado (y coherente con la filosofía del PVPC) cuando el equipo sí permite la medición horaria. Además, la lectura y facturación de estos suministros se remite a lo dispuesto en el Real Decreto 1718/2012 sobre lecturas en baja tensión con potencia contratada no superior a 15 kW, lo que encaja con el límite de 10 kW de la tarifa PVPC.

Relación con el bono social y la vulnerabilidad

Las normas analizadas distinguen claramente entre acceso al PVPC y condición de consumidor vulnerable. El propio Real Decreto 216/2014 explica que las tarifas de último recurso se aplican a quienes tienen la condición de vulnerables y a determinados consumidores sin contrato en vigor, mientras que el PVPC es la tarifa general regulada para los pequeños consumidores que cumplan los requisitos de potencia y tipo de suministro.

Para acceder al bono social (descuento adicional sobre la factura), la normativa posterior en materia de protección de consumidores vulnerables exige estar acogido al PVPC, pero esta es una exigencia del bono social, no del propio PVPC. En consecuencia, ser vulnerable no es requisito para acogerse al PVPC; es al revés: estar en PVPC es condición previa para, en su caso, solicitar el bono social.