Qué sectores dependen más de que se revisen los precios de los contratos públicos

Modificar el régimen de revisión de precios de los contratos públicos previsto en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), exige aprobar una nueva ley ordinaria de reforma mediante el procedimiento legislativo común en las Cortes Generales. Ese régimen está hoy en el núcleo del artículo 103 LCSP, de modo que cualquier cambio material requiere una norma con el mismo rango.

1. Tipo de iniciativa y quién puede impulsarla

Al tratarse de una ley ordinaria estatal, la reforma puede articularse de dos formas:

• Proyecto de ley del Gobierno: es la vía más habitual para reformas técnicas de contratación. El texto se elabora como anteproyecto en el ministerio competente (normalmente Hacienda), se somete a informes y consulta pública, y se aprueba en Consejo de Ministros, que lo remite al Congreso como proyecto de ley.
• Proposición de ley: puede proceder de un Grupo Parlamentario o de al menos 15 diputados en el Congreso, de 25 senadores o de un Grupo del Senado, o de una asamblea autonómica. En la práctica, varias peticiones de cambio del artículo 103 LCSP se han vehiculado así, aunque sujetas al posible veto del Gobierno por impacto presupuestario.

Como cauce excepcional, el Gobierno podría usar un Real Decreto-ley (medida legislativa provisional por “extraordinaria y urgente necesidad”) para introducir cambios inmediatos en el régimen de revisión de precios. Pero ese decreto-ley debería:

• Ser convalidado por el Congreso en el plazo de 30 días, y
• Puede ser tramitado como proyecto de ley para permitir enmiendas y un debate completo sobre la reforma de la LCSP.

2. Fases en el Congreso de los Diputados

El Congreso actúa normalmente como Cámara de origen. Los pasos centrales son:

• Calificación y publicación por la Mesa del Congreso.
• Toma en consideración (solo para proposiciones de ley): el Pleno decide si se abre o no la tramitación. Un rechazo aquí tumba la iniciativa.
• Plazo de enmiendas:
  • Enmiendas a la totalidad (de devolución o texto alternativo), que se debaten en Pleno.
  • Enmiendas al articulado, clave para redefinir el régimen de revisión de precios (supuestos en que procede, índices de referencia, límites, etc.).
• Comisión competente (habitualmente Hacienda o Presupuestos, según el reparto de materias):
  • Designa una ponencia que trabaja un informe sobre el texto y las enmiendas.
  • La Comisión debate y vota, aprobando un dictamen.
  • En algunos casos, la Comisión puede tener competencia legislativa plena, y aprobar definitivamente el texto sin pasar de nuevo al Pleno; lo normal, sin embargo, es que el dictamen vaya al Pleno.
• Debate y votación final en Pleno del Congreso, que aprueba el texto por mayoría simple y lo remite al Senado.

El papel del Gobierno y el veto presupuestario

Cuando la reforma de la LCSP en materia de revisión de precios suponga aumento del gasto o reducción de ingresos, el Gobierno puede ejercer el veto presupuestario (art. 134.6 CE) sobre proposiciones de ley o enmiendas que alteren el equilibrio de los Presupuestos. Esto le permite bloquear total o parcialmente iniciativas parlamentarias que pretendan ampliar la revisión de precios si considera que tienen impacto presupuestario no asumible.

3. Tramitación en el Senado

Recibido el texto, el Senado repite un esquema similar:

• Apertura de plazo para enmiendas y, en su caso, veto.
• Envío a la Comisión competente, que elabora dictamen.
• Pleno del Senado:
  • Puede aprobar el texto sin cambios (la ley quedaría lista para sanción).
  • Puede aprobar enmiendas al articulado (incluidas las relativas al régimen de revisión de precios).
  • Puede aprobar un veto al conjunto de la ley.

Si hay enmiendas o veto, el texto regresa al Congreso:

• El veto se puede levantar por mayoría absoluta inmediata o por mayoría simple una vez transcurridos dos meses.
• Las enmiendas se aceptan o rechazan por mayoría simple, artículo por artículo o en bloques.

4. Procedimientos abreviados y cierre del proceso

En función del consenso y la urgencia, pueden utilizarse herramientas procedimentales:

• Procedimiento de urgencia: mantiene todas las fases, pero reduce plazos (p. ej. el Senado dispone solo de 20 días naturales).
• Lectura única: para reformas muy acotadas y simples, Congreso o Senado pueden acordar una tramitación concentrada en un único debate plenario, sin fases de ponencia y comisión diferenciadas; es excepcional y exige acuerdo político.

Una vez aprobada la ley de reforma de la LCSP por las Cortes:

• El Rey la sanciona y promulga en el plazo constitucional.
• Se publica en el BOE, donde se fijará su entrada en vigor (inmediata o diferida), aspecto clave para determinar qué contratos se regirán por el nuevo régimen de revisión de precios.

En síntesis, modificar el régimen de revisión de precios de la LCSP implica recorrer el procedimiento legislativo ordinario bicameral (o, de forma excepcional, un real decreto-ley seguido de tramitación como proyecto de ley), con margen amplio de enmiendas en Congreso y Senado y con un papel determinante del Gobierno a través de la iniciativa legislativa y del veto presupuestario.

La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon) es, según el artículo 332 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), un órgano colegiado independiente cuya misión es velar por la correcta aplicación de la legislación de contratación pública, promoviendo la concurrencia y combatiendo las ilegalidades. Sus competencias en materia de revisión de contratos no son resolutorias ni jurisdiccionales, sino de supervisión, análisis, recomendación y propuesta normativa.

1. Marco legal básico de la OIReScon

La configuración y funciones de la OIReScon se recogen principalmente en:

• Artículo 332 LCSP, que crea la Oficina, define su finalidad y enumera sus funciones básicas de regulación y supervisión.
• Real Decreto 342/2023, de 9 de mayo, que aprueba sus normas de organización y funcionamiento y desarrolla con más detalle sus funciones y facultades supervisores (arts. 1 y ss.).

En ninguno de estos textos se atribuye a la OIReScon competencia para resolver recursos especiales en materia de contratación ni para anular, modificar o revisar de oficio contratos concretos; estas potestades se mantienen en los órganos de contratación, los tribunales administrativos de recursos contractuales y los órganos jurisdiccionales.

2. Competencias de supervisión sobre la contratación y sus revisiones

El artículo 332.6 LCSP y el Real Decreto 342/2023 concretan un conjunto de funciones que inciden en la revisión de contratos desde un plano sistémico:

• Coordinación de la supervisión de la contratación de todos los poderes adjudicadores del sector público, detectando incumplimientos específicos y problemas sistémicos en la licitación y ejecución de los contratos (art. 332.6.a–c LCSP y art. 2 y 3 del RD 342/2023).
• Verificación del cumplimiento de las obligaciones de transparencia y de prevención de conflictos de interés, y detección de irregularidades, fraude y corrupción en la contratación (art. 332.6.e LCSP y art. 2.1.e y 2.2.b RD 342/2023).
• Acceso a información y expedientes: puede solicitar datos, documentos y antecedentes a los órganos de contratación para sus encuestas e investigaciones, lo que incluye información sobre cómo se han tramitado recursos, incidencias contractuales o revisiones de oficio.
• Informes de supervisión: elabora un informe trienal de supervisión y un informe anual sobre la actividad de contratación, en los que debe recoger, entre otros extremos, los principales incumplimientos, fuentes de aplicación incorrecta de la normativa y problemas de fraude o colusión (art. 332.8 y 9 LCSP; art. 2.1.f–g RD 342/2023).

Estas funciones inciden indirectamente en la revisión de contratos en la medida en que identifican patrones de ilegalidad o mala práctica que pueden dar lugar a revisiones de oficio, anulaciones o correcciones por parte de los órganos competentes, pero la OIReScon no adopta la decisión final sobre cada contrato.

3. Potestades de “soft law” y propuestas normativas

Un rasgo esencial de la OIReScon es su capacidad de influir en la revisión de contratos a través de instrumentos de soft law y de propuesta normativa:

• Puede aprobar instrucciones que fijan pautas de interpretación y aplicación de la legislación de contratos y recomendaciones generales o particulares a los órganos de contratación (art. 332.7.d LCSP; art. 2.2.a RD 342/2023). Estas instrucciones son obligatorias para los órganos de contratación del sector público estatal, lo que incide directamente en cómo instruyen incidencias, modifican o resuelven contratos.
• Tiene atribuida la aprobación de la Estrategia Nacional de Contratación Pública, vinculante para el sector público, que incluye orientaciones sobre integridad, control y corrección de irregularidades contractuales.
• Puede proponer modificaciones normativas y medidas de mejora del sistema, incluidas aquellas relativas a recursos y revisión de contratos (art. 2.2.k RD 342/2023).
• Remite información a las Cortes Generales, a la Comisión Mixta Congreso-Senado–Tribunal de Cuentas y, en su caso, a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, lo que puede desencadenar reformas legales o actuaciones de control sobre contratos concretos.
• Cuando detecta hechos que puedan ser constitutivos de delito o infracción administrativa, debe dar traslado inmediato a fiscalía, órganos judiciales u órganos de control (Tribunal de Cuentas, CNMC), que sí pueden instar la revisión, anulación o sanción correspondiente.

4. Ausencia de competencia para resolver recursos y revisar contratos

La LCSP regula de forma diferenciada:

• Los tribunales administrativos de recursos contractuales, competentes para el recurso especial en materia de contratación.
• Las potestades de revisión de oficio, modificación, nulidad y resolución de contratos atribuidas a los órganos de contratación y, en última instancia, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

En este esquema, la OIReScon no figura como órgano resolutor. Su papel se limita a:

• Supervisar la legalidad y eficacia del sistema.
• Detectar y documentar irregularidades y disfunciones.
• Emitir instrucciones, criterios y recomendaciones vinculantes o persuasivos para los órganos de contratación.
• Impulsar cambios normativos y coordinar con otros órganos de control.

En suma, la OIReScon no “revisa” contratos en sentido estricto (no resuelve recursos ni anula contratos), sino que actúa como autoridad supervisora y reguladora cuyo trabajo condiciona y orienta cómo los órganos competentes tramitan recursos, revisiones de oficio y otras actuaciones sobre contratos ya adjudicados.

La legislación básica aplicable es la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), complementada por la Ley 2/2015, de desindexación de la economía española. Estas normas regulan tanto cómo deben incorporarse los costes salariales al precio de los contratos de servicios y suministros, como en qué condiciones cabe la revisión de precios (que incluye, en su caso, la revisión de costes laborales).

1. Configuración inicial del precio y de los costes salariales

Antes de hablar de revisión, la LCSP impone varias exigencias en la fijación inicial del precio:

• Desglose del presupuesto base de licitación (LCSP, preceptos sobre presupuesto y valor estimado): el presupuesto debe desglosarse en el pliego, detallando costes directos, indirectos y otros gastos.
• Cuando los salarios formen parte relevante del precio, el presupuesto base debe indicar de forma desglosada, con desagregación por género y categoría profesional, los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.
• Para calcular el valor estimado de los contratos de servicios y concesión de servicios se deben tener en cuenta, como mínimo, los costes derivados de la normativa laboral vigente, los demás costes de ejecución, gastos generales y beneficio industrial.
• En los contratos de servicios y concesión de servicios donde la mano de obra sea relevante, la ley exige considerar de forma especial los costes laborales derivados de los convenios colectivos sectoriales aplicables.

Además, la LCSP obliga a que el contratista cumpla durante toda la ejecución las normas y condiciones del convenio colectivo aplicable, y que, en su caso, respeten las condiciones de los trabajadores afectados por subrogación, incorporando al pliego información detallada de salarios, jornada, categoría, etc.

2. Revisión de precios en contratos distintos a los de obras

La revisión de precios está fuertemente limitada por la LCSP y por la Ley 2/2015. El régimen general (capítulo de revisión de precios de la LCSP) establece:

• Solo revisión periódica y predeterminada: los precios solo pueden revisarse de forma periódica y predeterminada, en los términos del capítulo de revisión. Se prohíbe la revisión periódica no predeterminada o no periódica.
• La revisión debe estar expresamente prevista en el pliego. El órgano de contratación, “cuando proceda”, puede reconocer el derecho a revisión y debe fijar la fórmula de revisión, atendiendo a la naturaleza del contrato y estructura de costes.
• El pliego de cláusulas administrativas particulares debe detallar la fórmula de revisión aplicable, que será invariable durante la vigencia del contrato y determinará la revisión respecto de una fecha de referencia.
• Con carácter general, la revisión solo es posible cuando el contrato se haya ejecutado al menos en un 20 % de su importe y haya transcurrido un año desde la formalización (primer 20 % y primer año quedan excluidos).

Respecto de los contratos distintos de obras (servicios, suministros, etc.), la LCSP dispone:

• La revisión periódica y predeterminada solo se admite, en principio, en contratos de obra, fabricación de armamento y equipamiento, suministro de energía y otros contratos con período de recuperación de la inversión ≥ 5 años, conforme al desarrollo reglamentario de la Ley 2/2015.
• Los costes de mano de obra en contratos distintos de los de obra, armamento y equipamiento se revisarán cuando el período de recuperación de la inversión sea ≥ 5 años y la intensidad del factor trabajo sea significativa, con los supuestos y límites fijados reglamentariamente.
• Excepcionalmente, aun con período de recuperación inferior a 5 años, puede admitirse revisión si la suma de materias primas, bienes intermedios y energía supera el 20 % del presupuesto base. En ese caso, la revisión solo puede afectar a esa fracción del precio.
• El pliego debe indicar el peso de cada materia prima, bien intermedio o suministro energético con participación superior al 1 % y su índice oficial de revisión de precios.
• La Ley 2/2015 prohíbe, con carácter general, el uso de índices generales (como IPC) y exige índices específicos vinculados a componentes de coste, excluyendo de la revisión amortizaciones, gastos generales, estructura y beneficio industrial, y limitando estrictamente la incorporación de variaciones de mano de obra y costes financieros.

3. Revisión de precios vs. adaptación salarial al convenio o al SMI

Es clave distinguir entre:

• La obligación laboral del contratista de aplicar el convenio colectivo y las subidas legales (por ejemplo, incrementos del SMI), que rige directamente por normativa laboral y por la propia LCSP (cumplimiento del convenio, subrogaciones, responsabilidad por salarios impagados).
• La repercusión económica en el contrato a través de la revisión de precios, que no es automática por el mero hecho de subir salarios, sino que requiere:
  • Que exista cláusula de revisión en el pliego con fórmula predeterminada.
  • Que se cumplan los requisitos materiales (tipología de contrato, período de recuperación de la inversión, intensidad de mano de obra o peso de materias primas/energía, umbrales temporales, etc.).

En resumen, la legislación vigente impone una fuerte disciplina ex ante en la definición de costes salariales y una revisión de precios muy tasada y condicionada para contratos de servicios y suministros, especialmente ligada a la recuperación de la inversión, la estructura de costes y a fórmulas e índices específicos previstos en los pliegos.