Les fonds européens Next Generation ont eu un impact positif sur l'économie espagnole, mais leur capacité à produire la transformation structurelle que le programme visait présente encore des limitations. C'est la conclusion qui ressort du rapport L'impact des fonds Next Generation sur l'économie espagnole, élaboré par Funcas et Afi, qui analyse à la fois l'exécution des ressources et leurs effets sur la croissance, l'investissement et la productivité.
L'étude fait la distinction entre l'effet des fonds sur l'activité économique et leur capacité à générer des changements structurels. Dans le premier domaine, les auteurs identifient une contribution positive. Dans le second, ils soulignent plusieurs éléments qui conditionnent l'ampleur du programme.
L'objectif des Next Generation n'était pas uniquement de contribuer à la reprise post-pandémie. Le programme européen visait également à stimuler l'investissement, à améliorer la productivité et à accélérer la transformation des économies par le biais des transitions verte et numérique.
Funcas et Afi estiment que les fonds européens ont expliqué entre 10% et 14% de la croissance moyenne annuelle du PIB réel espagnol entre 2021 et 2025, équivalent à entre 1,4 et 2,1 points de croissance. Le rapport reconnaît donc un effet positif sur l'activité.
L'analyse soulève, néanmoins, que l'impact sur le PIB n'est pas le seul indicateur pour évaluer le résultat d'un programme dont l'objectif était également de transformer la structure productive.
C'est dans ce second plan que les auteurs identifient les principales limitations.
Les sept faiblesses que souligne le rapport
1. Un écart entre les ressources reçues et les dépenses effectives
Espagne avait reçu 71.366 millions d'euros à la fin de 2025. De ce montant, environ 80% était engagé et 55% avait été dépensé.
Le rapport fait la distinction entre les fonds déboursés par l'Union européenne, les ressources engagées par les administrations et les dépenses qui se matérialisent finalement dans les entreprises et les ménages. Les administrations avaient engagé 57.395 millions, tandis que les dépenses comptabilisées par les entreprises et les ménages s'élevaient à environ 39.000 millions.
Les auteurs utilisent cette différence pour analyser le parcours qui existe entre les ressources reçues et leur arrivée effective dans l'économie.
2. L'investissement des entreprises reste en dessous du niveau pré-pandémique
L'évolution de l'investissement privé constitue l'un des indicateurs utilisés par Funcas et Afi pour évaluer l'effet transformateur du programme.
Le rapport indique qu'à la fin de 2025, l'investissement des entreprises se trouvait 3,3 points en dessous de son niveau réel de 2019.
Les auteurs observent que les fonds européens ont contribué à soutenir l'investissement, mais considèrent que l'impulsion sur l'investissement des entreprises a été inférieure à celle initialement attendue.
Le chiffre est pertinent pour l'objectif du programme car la mobilisation d'investissement privé constituait l'un des mécanismes prévus pour élargir l'effet des ressources européennes.
3. Une partie des investissements financés aurait remplacé l'investissement privé
L'étude introduit également le dit effet de substitution.
Selon l'analyse de Funcas et Afi, une partie des investissements qui ont reçu un financement européen aurait également été réalisée par des ressources propres des entreprises.
Pour cette raison, le volume d'investissement associé aux fonds n'équivaut pas nécessairement au volume d'investissement additionnel généré par eux.
La distinction permet aux auteurs de séparer l'effet de financement des fonds de l'effet net qu'ils ont sur l'activité économique.
4. Un impact additionnel limité sur la productivité
La productivité est un autre des indicateurs utilisés pour évaluer le changement structurel.
Le rapport indique que l'Espagne a été la seule des quatre grandes économies européennes où la productivité réelle par heure aurait amélioré par rapport à sa tendance précédente. L'augmentation additionnelle estimée se situe à 0,4 points.
Funcas et Afi considèrent cette avancée limitée en termes absolus par rapport à la dimension du programme.
La productivité constitue l'un des éléments centraux de l'objectif transformateur des Next Generation, de sorte que son évolution fait partie du bilan réalisé par les auteurs.
5. La gestion et la coordination administrative conditionnent l'exécution
La dimension du programme a représenté, selon le rapport, un défi pour la capacité de gestion des différentes administrations.
Le modèle d'exécution implique la participation de l'Administration Générale de l'État, des communautés autonomes et des entités locales. L'État gère environ 60% des fonds mobilisés, les communautés autonomes 25% et les entités locales 15%.
Funcas et Afi observent des différences dans les rythmes d'exécution entre les territoires et les relient, entre autres facteurs, aux capacités techniques disponibles, à la conception des appels et à l'expérience préalable dans la gestion des fonds européens.
Les auteurs posent ainsi la capacité administrative et la coordination entre niveaux de gouvernement comme des éléments pertinents pour déterminer la vitesse à laquelle les ressources arrivent à l'économie.
En données
Onze organismes réduisent le triomphalisme sur les fonds européens : plus d'argent engagé que exécuté
AIReF, Banque d'Espagne, Commission Européenne, Cour des Comptes Européenne, Eurostat, FMI et divers organismes nationaux s'accordent sur une prudence : recevoir des fonds de Bruxelles, convoquer des aides ou attribuer des projets ne signifie pas nécessairement que l'argent soit arrivé au bénéficiaire final ni que l'investissement soit terminé. La AIReF distingue entre fonds convoqués, attributions, obligations reconnues et paiements effectués, tandis que la Cour des Comptes a identifié lors de différentes vérifications des retards, des problèmes de planification et des lacunes dans les indicateurs de résultats. La Commission Européenne, pour sa part, lie ses décaissements au respect des jalons et des objectifs, mais ses rapports continuent de réclamer d'accélérer les investissements et de renforcer la capacité administrative.
La Banque d'Espagne et la Cour des Comptes Européenne ont également averti de la différence entre les décaissements reçus et leur absorption effective par l'économie. Eurostat permet d'observer cette distance en comparant les dépenses comptabilisées par les États avec les ressources attribuées, tandis que le FMI a souligné la difficulté de lier un système de paiements basé sur des jalons administratifs avec des résultats économiques mesurables. En Espagne, la CEOE, Cotec-Ivie et Fedea ont également signalé des problèmes de bureaucratie, d'accès des PME, de fragmentation des données et de difficultés à identifier les paiements aux bénéficiaires finaux.
L'ensemble de ces analyses ne conclut pas que les fonds Next Generation aient échoué, ni aucun d'eux ne réalise une évaluation spécifique de la gestion du Gouvernement. Ils introduisent cependant une différence pertinente concernant l'utilisation agrégée des chiffres d'exécution : argent attribué, décaissement, engagé, attribué, payé et converti en un investissement terminé sont des magnitudes distinctes. La question que posent ces organismes est donc de savoir combien des ressources européennes ont effectivement atteint l'économie réelle, quels projets ont été terminés et quels résultats économiques vérifiables ont été produits.
6. Une forte concentration des ressources entre les grandes entreprises
La taille des entreprises réceptrices constitue un autre des éléments analysés.
Les entreprises de plus de 250 travailleurs représentent le 0,4 % du tissu entrepreneurial espagnol, mais concentrent environ le 45,7 % des engagements de dépenses du Plan de Récupération, Transformation et Résilience.
Les microentreprises, qui représentent 89,3% du tissu entrepreneurial, concentrent environ 10% de ces engagements.
Le rapport indique que la concentration dans les grandes entreprises est liée à la nature et à la dimension de certains des projets moteurs, qui nécessitent une capacité financière et technique.
En même temps, les auteurs analysent comment cette distribution conditionne la portée des fonds sur l'ensemble du tissu entrepreneurial.
7. Une distribution sectorielle qui ne coïncide pas toujours avec les secteurs les plus dynamiques
Le rapport analyse également la destination sectorielle des ressources.
Les secteurs de fabrication, information et communications et construction concentrent plus de 60% des fonds engagés.
Funcas et Afi observent, cependant, que l'intensité des fonds ne correspond pas toujours à l'évolution de l'investissement dans les différents secteurs. L'étude suggère que la distribution des ressources ne coïncide pas nécessairement avec les secteurs les plus dynamiques du cycle expansif espagnol.
Les auteurs proposent, à partir de cette analyse, l'opportunité de considérer des instruments plus horizontaux dans de futurs programmes d'investissement.
Un effet positif sur la croissance
Le rapport ne présente pas un bilan négatif des fonds Next Generation. Funcas et Afi soulignent que le programme a contribué à soutenir la reprise économique et que des avancées ont été réalisées dans des domaines tels que la transition verte et numérique.
L'estimation de sa contribution au PIB situe l'impact des fonds entre 10% et 14% de la croissance moyenne annuelle entre 2021 et 2025.
L'analyse introduit, cependant, une différence entre cet impact conjoncturel et l'objectif structurel du programme.
Les fonds ont été conçus pour accompagner la reprise après la pandémie, mais aussi pour élever la productivité, mobiliser l'investissement privé et modifier la structure productive.
C'est dans ces derniers objectifs que Funcas et Afi identifient les principaux éléments en attente.
L'exécution comme partie de l'impact
L'étude accorde une attention particulière à la différence entre l'appel de ressources et leur exécution effective.
La magnitude du programme a impliqué une structure administrative complexe et une participation de différents niveaux de gouvernement. Les auteurs estiment que cette configuration a généré des différences dans la capacité d'exécution et dans les rythmes avec lesquels les ressources se transforment en dépenses.
Le rapport soulève également une question liée au système de suivi du programme : le respect d'une étape administrative ne garantit pas en soi que les ressources aient généré l'effet économique prévu.
Pour cela, les auteurs proposent de compléter le suivi documentaire par des indicateurs permettant de vérifier des aspects tels que la mobilisation effective de financement privé ou l'existence d'appels d'offres infructueux.
Le bilan : croissance contre transformation
L'étude de Funcas et Afi place le résultat des Next Generation sur deux plans.
Le premier est celui de l'activité économique, où les auteurs estiment une contribution positive des fonds à la croissance espagnole entre 2021 et 2025.
Le second est celui de la transformation structurelle, où le rapport identifie une série de facteurs qui limitent la portée du programme : la différence entre les ressources reçues et les dépenses effectives, l'évolution de l'investissement des entreprises, l'effet de substitution, l'impact sur la productivité, les difficultés de gestion et de coordination, la concentration des entreprises et la distribution sectorielle.
Les auteurs concluent que le potentiel transformateur des fonds ne s'est pas encore pleinement matérialisé.
Funcas et Afi soulignent ainsi la nécessité de tirer des conclusions de l'expérience espagnole pour la conception de futurs instruments européens d'investissement. L'analyse propose de renforcer les capacités administratives, d'améliorer les mécanismes de suivi et d'adapter la conception des programmes pour favoriser une plus grande mobilisation de l'investissement privé et un impact plus large sur la productivité.
Le bilan que propose le rapport, donc, ne se concentre pas uniquement sur combien d'argent l'Espagne a reçu ou combien cela a contribué à la croissance. Son analyse soulève une question supplémentaire : dans quelle mesure les fonds Next Generation ont-ils réussi à transformer ce volume extraordinaire de ressources en un changement durable de l'investissement, de la productivité et de la structure productive espagnole.
Et c'est précisément dans cette différence entre stimuler la croissance et transformer l'économie que Funcas et Afi situent les principales questions ouvertes sur le résultat du programme.