El debate sobre bajas laborales y absentismo sitúa a Feijóo y al PP bajo presión en redes

Modificar la protección de los trabajadores de baja en España exige, en la práctica, modificar normas laborales y de Seguridad Social mediante una ley. El cauce concreto dependerá de si se usa una ley ordinaria o una ley orgánica, y de si la iniciativa parte del Gobierno (proyecto de ley) o de los grupos parlamentarios u otros legitimados (proposición de ley). En todos los casos, el núcleo del procedimiento pasa por Congreso, después Senado y vuelve, en su caso, al Congreso para la aprobación definitiva y publicación en el BOE. Lo que cambia son algunos requisitos de mayoría y determinados trámites previos.

1. Tipo de ley: ordinaria o orgánica

La protección de los trabajadores de baja se regula, sobre todo, en el Estatuto de los Trabajadores y en normas de Seguridad Social. En términos procedimentales, hay dos escenarios posibles:

a) Reforma mediante ley ordinaria

Si la reforma no afecta al contenido esencial de derechos fundamentales ni al desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas del Título I de la Constitución, se tramita como ley ordinaria. Procedimiento:

• Mayoría necesaria: basta la mayoría simple del Pleno del Congreso y del Pleno del Senado (o del Congreso en última instancia), es decir, más votos a favor que en contra.
• Flexibilidad: es el cauce más habitual para cambios en régimen de incapacidades temporales, despido por absentismo, prestaciones, etc., siempre que no se considere que desarrollan derechos fundamentales en sentido estricto.

b) Reforma mediante ley orgánica

Si el legislador considera que la modificación incide de manera directa en el desarrollo de un derecho fundamental (por ejemplo, afectando de forma intensa a la tutela judicial, a la igualdad o a la intimidad), podría exigirse una ley orgánica. Procedimiento:

• Mayoría cualificada: el Congreso debe aprobar el texto final por mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del proyecto o proposición.
• Resto del itinerario: las fases (enmiendas, comisión, Senado, etc.) son esencialmente las mismas que para la ley ordinaria; cambia la mayoría final exigida.

2. Origen: proyecto de ley del Gobierno

Si el impulso es gubernamental, la iniciativa llega como proyecto de ley:

• Aprobación en el Consejo de Ministros: el Gobierno elabora y aprueba un anteproyecto y después un proyecto de ley, que remite al Congreso. Esta fase es extra parlamentaria.
• Remisión al Congreso: el proyecto entra con una exposición de motivos y un articulado, se publica en el Boletín del Congreso y se abre plazo de enmiendas.
• Enmiendas a la totalidad: los grupos pueden presentar enmiendas de devolución (rechazo global) o de texto alternativo. El Pleno debate y vota si el proyecto continúa o se devuelve al Gobierno.
• Enmiendas al articulado: si supera la fase anterior, se abre o continúa el plazo de enmiendas parciales a los artículos.
• Ponencia: una ponencia designada en la comisión competente (por ejemplo, Trabajo o Seguridad Social) estudia el texto y las enmiendas, y redacta un informe.
• Comisión: la comisión debate el informe de ponencia, vota enmiendas y aprueba un dictamen. En ocasiones, la comisión tiene competencia legislativa plena y actúa como Pleno.
• Pleno del Congreso: se debaten las enmiendas mantenidas y el dictamen, se vota el texto artículo por artículo o por bloques y, finalmente, el conjunto.

Tras la aprobación por el Congreso:

• Remisión al Senado: el Senado puede aprobar sin cambios, vetar o enmendar.
• Veto o enmiendas del Senado: si hay veto, el Congreso puede levantarlo por mayoría absoluta (o por mayoría simple pasados dos meses). Si hay enmiendas, el Congreso decide si las acepta o las rechaza una a una.
• Aprobación definitiva: una vez resuelto el veto o las enmiendas, el texto queda definitivamente aprobado.
• Sanción, promulgación y publicación: el Rey sanciona la ley, que se publica en el BOE y entra en vigor en la fecha que esta misma disponga.

3. Origen: proposición de ley parlamentaria

Si la iniciativa no viene del Gobierno sino de los grupos o de otros sujetos legitimados, se tramita como proposición de ley:

• Presentación: un grupo parlamentario, una fracción de diputados, el Senado, una asamblea autonómica o una iniciativa legislativa popular presenta el texto en el Congreso o el Senado.
• Toma en consideración: en el Congreso (o en el Senado, si se inicia allí) el Pleno debate si admite la proposición a trámite. La aprobación de la toma en consideración no aprueba aún el contenido; solo abre la tramitación completa.
• Solicitud de criterio al Gobierno: si la proposición implica aumento de gasto o disminución de ingresos, el Gobierno puede pronunciarse o incluso oponerse a su tramitación por motivos presupuestarios.
• Fase de enmiendas, ponencia, comisión y Pleno: una vez tomada en consideración, el recorrido es prácticamente idéntico al de un proyecto de ley: enmiendas a la totalidad (si no se han producido antes), enmiendas al articulado, ponencia, dictamen de comisión y Pleno.
• Paso por el Senado y aprobación final: la proposición de ley sigue el mismo cauce que un proyecto: revisión por el Senado, posibles vetos o enmiendas y decisión final del Congreso.

En todos los supuestos, solo una ley aprobada por las Cortes Generales y publicada en el BOE puede modificar de manera vinculante la protección de los trabajadores de baja; las proposiciones no de ley u otras iniciativas solo tienen valor político y no alteran el régimen jurídico.

En el ordenamiento jurídico español no existe una definición ni un estatuto específico del denominado “líder de la oposición” en el Congreso de los Diputados. Ni la Constitución Española ni el Reglamento del Congreso contienen referencia alguna a esa figura. En consecuencia, no hay competencias propias distintas de las que correspondan, con carácter general, a cualquier diputada o diputado y, en su caso, a la persona que preside o porta la voz de un grupo parlamentario. El “líder de la oposición” es, por tanto, una figura esencialmente política y convencional, no un cargo jurídico regulado.

Inexistencia de regulación específica

Las búsquedas en la normativa básica estatal muestran que la expresión “líder de la oposición” o “jefe de la oposición” no aparece en la Constitución Española ni en las sucesivas reformas del Reglamento del Congreso de los Diputados, incluida la amplia revisión técnica y de lenguaje inclusivo publicada como Reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982. En las consultas realizadas sobre estos textos se señala expresamente “No matches found” cuando se buscan esas expresiones. Esto permite concluir que el ordenamiento no reconoce un estatus jurídico diferenciado a quien, en el debate público, se denomina “líder de la oposición”.

Lo que sí regulan la Constitución y el Reglamento del Congreso son:

• Los derechos y deberes generales de las diputadas y diputados (participar en debates, votar, presentar iniciativas, etc.).
• El régimen de los grupos parlamentarios, que son las verdaderas unidades de organización de la oposición y el Gobierno en la Cámara (composición, portavocías, presencia en comisiones, Junta de Portavoces, etc.).
• Los mecanismos de control al Gobierno (preguntas, interpelaciones, mociones, comunicaciones del Gobierno), en los que intervienen todos los grupos parlamentarios, sin que se reserve un papel singularizado a un “líder de la oposición”.

Qué significa entonces “líder de la oposición”

En la práctica parlamentaria española, cuando se habla de “líder de la oposición” se suele aludir al o la dirigente del grupo parlamentario más numeroso que no forma parte del Gobierno. Pero esta condición es puramente política: ni aparece en el Reglamento, ni da acceso a prerrogativas adicionales, ni genera derechos distintos de los de cualquier otro diputado.

Las competencias que se le atribuyen en la práctica derivan de tres planos normativos ya existentes, pero no exclusivos suyos:

• Como diputado o diputada individual, goza de los derechos que el Reglamento reconoce a todos los miembros de la Cámara (asistencia y voto, iniciativa legislativa en los términos previstos, presentación de enmiendas, preguntas, interpelaciones, proposiciones no de ley, etc.).
• Como miembro y, normalmente, presidente o portavoz de su grupo parlamentario, ejerce la representación política del grupo en la Junta de Portavoces, en el reparto de tiempos de intervención, en la fijación del orden del día y en la designación de representantes en comisiones, todo ello de conformidad con el Reglamento del Congreso (reformado, entre otras, por las normas publicadas en 2023, 2023, 2022, 2020, 2011, 2009, 2009, 2001, 1996, 1994 y 1994).
• Como máximo dirigente de su partido (en muchos casos), coordina la estrategia general de oposición dentro y fuera del Parlamento, pero esto ya pertenece al ámbito interno del partido, no al jurídico-parlamentario.

Funciones políticas informales

Más allá de lo estrictamente normativo, la doctrina y la práctica política suelen atribuir al “líder de la oposición” una serie de funciones convencionales:

• Ser la principal alternativa de gobierno, articulando un proyecto político frente al del Ejecutivo.
• Ejercer un papel relevante en los debates de control al Gobierno (por ejemplo, en las sesiones de preguntas orales o en las interpelaciones urgentes), aprovechando las posibilidades que el Reglamento concede a los grupos parlamentarios de la oposición (artículos reformados en la amplia revisión de interpelaciones, preguntas y proposiciones no de ley visible en la citada Reforma del Reglamento).
• Participar de forma destacada en los grandes debates de la legislatura (investidura, Presupuestos Generales del Estado, grandes leyes, etc.), donde la organización interna de los grupos reserva habitualmente sus turnos principales a quien encarna ese liderazgo.
• Representar políticamente a la oposición en acuerdos de Estado o negociaciones institucionales, aunque tales roles se basan en prácticas políticas, no en mandatos legales.

En resumen, el “líder de la oposición” en el Congreso de los Diputados es una figura clave en el sistema parlamentario español, pero su importancia proviene de la dinámica política y de las reglas generales sobre grupos parlamentarios, no de una regulación específica que le atribuya competencias propias. Cualquier análisis jurídico estricto debe partir de esa idea: no hay un cargo jurídico de “líder de la oposición” con funciones formalmente definidas en la legislación española.

En la investigación normativa se han consultado, sin localizar regulación específica sobre el “líder de la oposición”, diversas disposiciones del BOE y del DOUE, entre ellas: [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace] [enlace].

El reconocimiento y control de las bajas laborales por incapacidad temporal (IT) en España se apoya en un bloque normativo encabezado por la Ley General de la Seguridad Social y desarrollado por reglamentos y órdenes que detallan quién emite los partes médicos, cómo se revisan las bajas y qué funciones tienen el INSS, las mutuas y los servicios públicos de salud. En el sector general de la Seguridad Social, la pieza central es el Real Decreto 625/2014 y su desarrollo por la Orden ESS/1187/2015, ambos modificados para introducir un sistema electrónico y simplificar trámites. Para el personal funcionario civil del Estado rige un procedimiento específico regulado por la Orden PRE/1744/2010, sobre el Régimen Especial de Funcionarios (MUFACE). A continuación se resumen los ejes legales más relevantes.

1. Marco legal básico de la incapacidad temporal

La base general está en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015. Esta norma define la IT como prestación económica dentro de la acción protectora (artículos sobre prestaciones económicas, entre otros el art. 169 y ss., modificados en parte por reformas posteriores) y atribuye la gestión de las prestaciones económicas al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) y al Instituto Social de la Marina.

En la propia Ley se prevé el intercambio de información entre instituciones sanitarias, mutuas y empresas colaboradoras con las entidades gestoras. El fragmento consultado establece que, para el reconocimiento y control de las prestaciones por IT, “las instituciones sanitarias, las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social y las empresas colaboradoras remitirán a las entidades gestoras […] los informes, la historia clínica y demás datos médicos […] relevantes”, y que el INSS y el ISM tendrán acceso electrónico y en papel a la historia clínica y a los partes médicos expedidos por servicios públicos de salud, mutuas y empresas colaboradoras.

2. Gestión y control hasta los 365 días: Real Decreto 625/2014

Los aspectos procedimentales de la IT en los primeros 365 días vienen regulados por el Real Decreto 625/2014, de 18 de julio. Según su preámbulo, esta norma sustituye al antiguo RD 575/1997 para adaptarse a las reformas legales y a la coordinación entre servicios públicos de salud, entidades gestoras y mutuas. Del texto analizado destaca:

• Se regula la emisión de partes médicos de baja, confirmación y alta, vinculados a la duración estimada del proceso.
• Se refuerzan los mecanismos de coordinación y comunicación entre servicios públicos de salud, INSS y mutuas para el control de la prestación.
• Se limita su ámbito a los procesos que no han alcanzado los 365 días; a partir de ese momento la competencia para prórrogas, alta por curación o iniciación de incapacidad permanente corresponde al INSS o ISM, de acuerdo con la Ley General de la Seguridad Social.

3. Modelos de partes y clasificación de procesos: Orden ESS/1187/2015

El desarrollo técnico del RD 625/2014 se hace a través de la Orden ESS/1187/2015, de 15 de junio, que aprueba los modelos oficiales de partes y concreta el procedimiento de emisión. Entre los puntos más relevantes, según el propio texto:

• Aprueba los modelos de partes de baja/alta y de confirmación como anexos I y II.
• Establece cuatro tipos de procesos según duración estimada: muy corta (menos de 5 días), corta (5–30), media (31–60) y larga (61 o más días).
• Corresponde al facultativo que emite la baja fijar la duración estimada y puede modificarla mediante partes de confirmación.
• El parte de baja lo emite el facultativo del servicio público de salud; en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional cubiertos por mutua, lo expide el facultativo de la mutua o empresa colaboradora.
• En procesos muy cortos puede emitirse en el mismo acto el parte de baja y de alta; la persona trabajadora puede pedir revisión en la fecha prevista de alta.

4. Digitalización y simplificación: RD 1060/2022 y Orden ISM/2/2023

El uso de medios electrónicos se refuerza con el Real Decreto 1060/2022, que modifica el RD 625/2014, y con la Orden ISM/2/2023, que a su vez modifica la Orden ESS/1187/2015 (corregida por la corrección de errores). El preámbulo de la Orden ISM/2/2023 destaca que:

• Se suprime la entrega en papel a la persona trabajadora de la copia para la empresa; la administración comunica directamente a la empresa las bajas, confirmaciones y altas.
• La empresa transmite telemáticamente a la Seguridad Social los datos adicionales necesarios para la gestión de la prestación y la compensación en cotización.
• Se adaptan los modelos de partes a estos cambios, manteniendo la competencia de los facultativos de servicios públicos de salud, mutuas y empresas colaboradoras.

5. Régimen especial de funcionarios civiles del Estado (MUFACE)

Para los funcionarios civiles del Estado, la IT se rige por el Reglamento General del Mutualismo Administrativo (RD 375/2003, modificado por el Real Decreto 2/2010) y se desarrolla mediante la Orden PRE/1744/2010. Esta orden, según su preámbulo, regula:

• El procedimiento de reconocimiento, control y seguimiento de la IT, del riesgo durante el embarazo y durante la lactancia natural para mutualistas de MUFACE.
• Los modelos y contenido de los partes médicos de IT y de riesgo, y del parte de maternidad, editados y difundidos por MUFACE.
• La obligación del mutualista de presentar los partes al órgano de personal en los primeros días hábiles, así como la comunicación electrónica de datos a MUFACE para el seguimiento y gestión del subsidio.

En conjunto, este entramado normativo fija un sistema en el que el reconocimiento médico corresponde a servicios públicos de salud, mutuas o entidades concertadas, mientras que el reconocimiento y control de la prestación económica y de las prórrogas recae en el INSS/ISM (y MUFACE en su ámbito), apoyado en un intercambio telemático intensivo de partes médicos e historiales clínicos.