El Congreso aprueba la pasarela al RETA tras abrirla a todos los mutualistas activos y pasivos

Tras la aprobación de una ley en el Congreso y su envío al Senado, se abre una fase de control bicameral en la que el Senado puede enmendar o vetar el texto, pero el Congreso mantiene la última palabra. El Senado dispone de un plazo para tramitar la ley en comisión, ponencia y Pleno, pudiendo aprobarla sin cambios, introducir enmiendas o ejercer un veto total. Si hay enmiendas o veto, el texto vuelve al Congreso, que puede aceptar o rechazar las enmiendas y levantar el veto con una mayoría determinada. Solo una vez resueltas estas discrepancias la ley pasa a sanción real, promulgación y publicación en el BOE.

1. Recepción del texto en el Senado y toma en consideración

Una vez aprobado el proyecto o proposición de ley por el Congreso de los Diputados, el texto se remite al Senado. Al llegar, se abre un plazo para su toma en consideración, en el que los grupos del Senado pueden decidir si se tramita y presentar enmiendas. Este plazo suele ser de 15 días, pudiendo prorrogarse por decisión de la Mesa del Senado. En este momento se registran las enmiendas a la totalidad (si procede) y las parciales que los grupos quieran plantear sobre el articulado.

2. Tramitación en comisión y ponencia del Senado

Acordada la tramitación, el texto se remite a la comisión competente del Senado. En esta fase:

En primer lugar, la comisión nombra una ponencia, un grupo reducido de senadores encargado de estudiar con detalle el texto remitido por el Congreso y las enmiendas presentadas. La ponencia se reúne, delibera y propone un texto articulado que puede incluir la aceptación, modificación o rechazo de las enmiendas. A continuación, la comisión debate ese texto de la ponencia y vota las enmiendas parciales al articulado, configurando un dictamen que será la base del debate en el Pleno del Senado. Aunque los plazos concretos dependen de la agenda parlamentaria, esta fase suele extenderse varias semanas.

3. Debate y votación en el Pleno del Senado

El dictamen de comisión se eleva al Pleno del Senado, donde se celebra un debate general y, en su caso, un debate por artículos. En este Pleno, el Senado puede adoptar tres tipos de decisiones:

En primer lugar, puede aprobar el texto sin modificaciones. En este supuesto, el Senado se limita a ratificar el texto del Congreso, que queda así definitivamente aprobado desde el punto de vista parlamentario. En segundo lugar, puede aprobar enmiendas (parciales o de conjunto) al texto, introduciendo cambios en artículos concretos o reformulando partes significativas de la norma. Por último, puede ejercer el veto, rechazando en bloque el proyecto o proposición de ley, lo que supone una oposición frontal de la Cámara alta al texto procedente del Congreso.

4. Efectos del veto o de las enmiendas del Senado

Las decisiones del Senado tienen distintos efectos:

Si el Senado aprueba el texto tal cual, sin introducir cambios, la ley queda lista para ser enviada para su sanción y promulgación, sin necesidad de volver al Congreso. Si el Senado introduce enmiendas, el texto modificado se remite de nuevo al Congreso de los Diputados, que deberá pronunciarse sobre cada una de las modificaciones. Y si el Senado veta el proyecto, el texto también regresa al Congreso para que esta Cámara decida si mantiene el veto o lo levanta.

5. Vuelta al Congreso: enmiendas y veto del Senado

Recibido de nuevo el texto, el Congreso dispone de un plazo máximo de dos meses para resolver la discrepancia. En relación con las enmiendas del Senado, el Congreso puede aceptarlas, incorporándolas al texto definitivo, o rechazarlas, manteniendo el texto que inicialmente aprobó. Normalmente, esta decisión se adopta por mayoría simple en el Pleno del Congreso.

En relación con el veto del Senado, el Congreso puede:

a) Mantener el veto, lo que implica que el proyecto o proposición de ley queda rechazado y no sigue su tramitación. b) Levantar el veto, para lo que se requiere una mayoría absoluta del Congreso (más de la mitad de los diputados en ejercicio). Si se alcanza esta mayoría, el veto del Senado queda sin efecto y la ley se entiende definitivamente aprobada. Si en el plazo de dos meses el Congreso no se pronuncia, el veto se considera levantado automáticamente, permitiendo la continuación del procedimiento.

6. Sanción, promulgación y publicación

Una vez que el texto ha sido definitivamente aprobado en términos parlamentarios (ya sea con o sin enmiendas del Senado y, en su caso, con el veto levantado), la ley se remite al Rey para su sanción y promulgación. El Jefe del Estado dispone de un plazo máximo de 15 días para sancionar la ley. A continuación, la norma se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE) y entra en vigor en la fecha que expresamente señale el propio texto legal o, si nada se indica, a los 20 días de su publicación. Con ello concluye el procedimiento legislativo ordinario entre Congreso y Senado.

Competencias básicas del Senado en la modificación de proposiciones de ley

En el sistema bicameral español, el Senado actúa como cámara de segunda lectura, con capacidad para revisar, enmendar y, de forma limitada, vetar las proposiciones de ley que ya han sido aprobadas por el Congreso de los Diputados. Sus competencias no son de co-decisión plena, porque la Constitución reserva la última palabra al Congreso, pero sí le permiten influir de manera relevante en el contenido final de las leyes. El Senado puede aprobar el texto sin cambios, introducir enmiendas (modificaciones parciales) o acordar un veto (rechazo en bloque) dentro de unos plazos tasados. A continuación se detalla el alcance de estos poderes, sus límites y la forma en que el Congreso puede aceptar, modificar o neutralizar la intervención del Senado.

Poder de veto del Senado: alcance y levantamiento

El Senado dispone de la facultad de vetar una proposición de ley aprobada por el Congreso, lo que supone rechazar el texto en su conjunto. Este veto es, sin embargo, un poder meramente suspensivo, no definitivo: no impide en última instancia la aprobación de la ley, sino que la retrasa y obliga al Congreso a pronunciarse de nuevo.

Cuando el Senado acuerda un veto, el texto vuelve al Congreso. Para levantarlo, el Congreso debe votar de nuevo la proposición de ley. Existen dos escenarios teóricos:

1) Levantamiento “fuerte” del veto: El Congreso puede reafirmar su decisión inicial con una mayoría suficiente (habitualmente se exige una mayoría absoluta si se mantiene íntegramente el texto aprobado). En este caso, el veto del Senado queda sin efecto y la proposición continúa su curso hacia la promulgación.

2) Levantamiento “ordinario” tras plazo: Si ha transcurrido un determinado tiempo desde la remisión al Senado, el Congreso puede levantar el veto con una mayoría más simple, consolidando el carácter de cámara predominante. En cualquiera de las variantes, el resultado práctico es que el Senado no puede bloquear de forma permanente la entrada en vigor de una ley aprobada por el Congreso.

Capacidad de enmienda del Senado

Junto al veto, la competencia más relevante del Senado es la de introducir enmiendas al texto del Congreso. Estas enmiendas pueden ser de supresión, adición o modificación, y pueden afectar a artículos concretos, disposiciones adicionales o transitorias, siempre dentro del marco y el objeto de la proposición de ley remitida. No se trata de reabrir por completo el debate legislativo, sino de matizar o corregir el texto ya aprobado por el Congreso.

El Senado actúa, así, como cámara de revisión técnica y política: puede perfeccionar la redacción, corregir posibles disfunciones y proponer ajustes de contenido, pero no cambiar la naturaleza de la iniciativa ni desbordar su ámbito material. Las enmiendas se aprueban conforme a las mayorías internas de la Cámara Alta, normalmente por mayoría simple.

Efectos de las enmiendas senatoriales y papel final del Congreso

Si el Senado introduce enmiendas, la proposición de ley regresa al Congreso de los Diputados. A partir de ese momento, el Congreso tiene varias opciones sobre cada enmienda:

Aceptar las enmiendas: El Congreso puede asumir íntegramente o de forma parcial las modificaciones propuestas. En tal caso, el texto final de la ley incorpora las enmiendas senatoriales y se considera aprobada en esos términos.

Rechazar las enmiendas: El Congreso puede rechazar total o parcialmente las enmiendas del Senado. Según la información disponible, el rechazo de estas enmiendas se decide por mayoría simple (más votos a favor del rechazo que en contra). Cuando las enmiendas son rechazadas, prevalece el texto original aprobado por el Congreso en primera lectura.

Modular su posición: En la práctica, el Congreso puede aceptar unas enmiendas y rechazar otras, construyendo un texto final que combina su redacción inicial con parte de las aportaciones del Senado. Pero en todos los supuestos, el principio clave es que la decisión última recae siempre en el Congreso.

Plazos y límites materiales a la actuación del Senado

La intervención del Senado se encuadra en plazos concretos. Una vez recibida la proposición de ley del Congreso, la Cámara Alta dispone de un tiempo limitado para decidir si aprueba el texto tal cual, lo enmienda o lo veta. Si el Senado no actúa dentro de ese plazo, se entiende que renuncia a modificar el texto y la ley sigue su tramitación.

En cuanto a los límites materiales, el Senado no puede: reinterpretar la iniciativa para convertirla en una ley de contenido totalmente distinto; introducir enmiendas que vulneren la Constitución o desborden el título competencial que justifica la norma; ni alterar la naturaleza del procedimiento (por ejemplo, transformar una proposición ordinaria en orgánica o viceversa).

Su función es la de revisión y perfeccionamiento, no la de sustituir la voluntad política ya expresada por la mayoría del Congreso.

Conclusión: cámara de revisión con poder limitado

En síntesis, el Senado español tiene competencias significativas para revisar y modificar proposiciones de ley aprobadas por el Congreso, mediante veto suspensivo y enmiendas parciales, pero carece de un poder de bloqueo definitivo. El Congreso puede siempre levantar el veto y aceptar o rechazar las enmiendas senatoriales, generalmente por mayoría simple en este último caso. El equilibrio institucional resultante configura al Senado como una cámara de segunda lectura y revisión, con capacidad de influir en el contenido final de las leyes, pero supeditada a la primacía democrática del Congreso de los Diputados.

Requisitos legales para que un mutualista acceda a la “pasarela” al RETA

Un profesional mutualista puede acceder a la “pasarela” al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) si cumple una serie de requisitos formales y materiales fijados en la normativa de Seguridad Social y en el Estatuto del Trabajo Autónomo. En esencia, debe ser mutualista de una mutualidad de previsión social profesional alternativa, estar al corriente de pago, solicitar expresamente el alta en RETA y no estar ya cotizando en este régimen por la misma actividad. Además, existen reglas sobre compatibilidades, imposibilidad de doble cobertura por la misma actividad y ausencia de un derecho automático de regreso a la mutualidad. Todo ello se articula sobre la consideración de la mutualidad como sistema alternativo al RETA para determinados colegiados, con una vía regulada de tránsito hacia el régimen público.

Marco normativo y concepto de “pasarela”

La base jurídica de esta opción se encuentra en la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo, que reconoce la posibilidad de que ciertos profesionales colegiados coticen a través de mutualidades de previsión social profesional como alternativa al RETA. Sobre esa base, un desarrollo reglamentario específico (Real Decreto 84/2018, de 23 de febrero, y la Orden ESS/214/2018, de 1 de marzo) regula la “pasarela”, es decir, el cambio desde la mutualidad al RETA. La normativa de Seguridad Social, especialmente el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social), completa el encaje sobre altas, bajas y regímenes aplicables.

Requisitos básicos del mutualista para acceder al RETA

Desde el punto de vista jurídico, los principales requisitos para que un mutualista utilice la pasarela y pase a cotizar al RETA son:

1. Ser mutualista de una mutualidad profesional alternativa

El interesado debe estar dado de alta y cotizando en una Mutualidad de Previsión Social Profesional reconocida como alternativa al RETA para su profesión (abogacía, procuradores, arquitectura, etc.). Es decir, no basta cualquier mutualidad, sino aquellas expresamente admitidas como sustitutorias de la afiliación al RETA para ese colectivo.

2. Estar al corriente de pago con la mutualidad

La normativa de pasarela exige que el profesional no mantenga deudas con su mutualidad en el momento de solicitar el paso al RETA. Aunque el detalle operativo lo fijan cada mutualidad y la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), la regla general es que la situación deba ser de alta y al corriente.

3. No estar simultáneamente de alta en RETA por la misma actividad

Para acceder a la pasarela, el profesional no puede estar ya encuadrado en el RETA por la misma actividad para la que se está utilizando la mutualidad. La misma actividad profesional solo puede estar cubierta por uno de los dos sistemas: o mutualidad alternativa, o RETA.

4. Voluntariedad y solicitud expresa ante la TGSS

El tránsito al RETA no es automático; exige una solicitud expresa del interesado ante la TGSS. Esta solicitud debe tramitarse por los cauces habilitados (sede electrónica de la Seguridad Social o atención presencial), acompañada de la documentación que acredite la condición de mutualista y el cese o sustitución de la cobertura por la mutualidad.

5. Cumplimiento de plazos y procedimiento

La normativa reglamentaria establece plazos concretos para que el alta en el RETA sea válida con efectos determinados (por ejemplo, desde el inicio o cambio de la actividad). Aunque el detalle puede variar, el principio general es que debe existir continuidad en la protección, evitando vacíos de cobertura entre mutualidad y RETA, y respetando los plazos de comunicación a la TGSS previstos en la Ley General de la Seguridad Social.

Condiciones, limitaciones y compatibilidades básicas

Continuidad de la protección social

La pasarela está diseñada para que el profesional mantenga una continuidad razonable en su protección social. La cotización futura se realizará ya en RETA, con sus bases y tipos propios, y la consideración de los periodos mutuales a efectos de determinadas prestaciones dependerá de cómo cada normativa y cada producto mutual plantee esa coordinación.

Limitación de doble cotización por la misma actividad

No es compatible estar cotizando simultáneamente en la mutualidad y en el RETA por la misma actividad profesional colegiada. Si el profesional mantiene dos actividades distintas (por ejemplo, una en régimen general por cuenta ajena y otra como autónomo), podrán coexistir regímenes, pero no duplicarse por idéntica actividad.

Ausencia de derecho automático de “vuelta” a la mutualidad

La normativa de pasarela regula expresamente el paso del sistema alternativo (mutualidad) al RETA, pero no reconoce un derecho automático de regreso. Una vez en RETA, un eventual retorno a la mutualidad dependerá tanto de la normativa estatal como de las propias reglas de cada mutualidad y de si sigue existiendo la posibilidad legal de optar por la vía alternativa para nuevos periodos de actividad.

Compatibilidades con otros regímenes

La afiliación al RETA puede ser compatible con altas en otros regímenes (pluriactividad), siempre que se trate de actividades diferentes y se cumpla la normativa general de la Seguridad Social. La pasarela no elimina ni restringe estas posibilidades generales, pero se aplica exclusivamente a la actividad profesional cubierta hasta entonces por la mutualidad alternativa.

En síntesis, el mutualista que quiera usar la pasarela al RETA debe acreditar su condición de mutualista alternativo, estar al corriente de pago, solicitarlo formalmente a la TGSS, no estar ya en RETA por esa actividad y aceptar el nuevo marco de cotización y prestaciones del régimen de autónomos, sin doble cobertura ni derecho automático de retorno a la mutualidad.