Se confunden con frecuencia, incluso dentro del propio sector público, pero son dos trámites distintos que responden a preguntas distintas. La consulta pública previa pregunta si conviene regular. La audiencia e información pública pregunta si el texto que se ha redactado es el adecuado. Entre uno y otro media toda la fase de elaboración del anteproyecto o proyecto, y ahí se juega buena parte de la capacidad real de influencia de quienes van a soportar la norma.
Dos momentos, dos preguntas
El artículo 133.1 de la Ley 39/2015 y el 26.2 de la Ley del Gobierno (LPAC) sitúan la consulta previa "con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto". No hay borrador que comentar: la Administración pregunta por los problemas que pretende resolver, por la necesidad y oportunidad de la iniciativa, por los objetivos perseguidos y por las alternativas disponibles, incluida la de no regular en absoluto. Se dirige formalmente a los sujetos y organizaciones más representativos potencialmente afectados, aunque en la práctica los ministerios la abren a cualquier ciudadano o entidad a través del portal web del departamento.
La audiencia e información pública llega después. Se sustancia sobre el texto ya elaborado —y ya acompañado de su memoria de impacto— Aquí las aportaciones dejan de ser diagnósticos y pasan a ser alegaciones concretas: articulado, técnica normativa, régimen transitorio, impactos económicos mal calculados.
La consulta previa es un mecanismo de diseño; la audiencia, un mecanismo de contraste sobre un texto cerrado. Confundirlas equivale a llegar tarde.
Quince naturales frente a quince hábiles
La diferencia de plazos es más relevante de lo que parece. La LPAC no fija cifras, pero la Ley 50/1997 sí: la consulta previa no puede durar menos de quince días naturales, mientras que la audiencia e información pública tiene un mínimo de quince días hábiles, reducible hasta siete hábiles cuando existan razones motivadas o cuando el Consejo de Ministros haya acordado la tramitación urgente. En una tramitación de agosto, la distancia entre "naturales" y "hábiles" puede suponer más de una semana de margen efectivo para preparar alegaciones.
Las puertas de salida no son las mismas
Ambos trámites admiten excepciones, pero la lista no coincide. De la consulta previa puede prescindirse en normas presupuestarias u organizativas, por razones graves de interés público, cuando la propuesta no tenga impacto significativo en la actividad económica, cuando no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios, cuando regule aspectos parciales de una materia o cuando se tramite con urgencia. La audiencia tiene una puerta más estrecha: graves razones de interés público, disposiciones presupuestarias y normas que regulen órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de su sector público.
En los dos casos, el Real Decreto 931/2017 obliga a motivar expresamente la omisión. Y el sitio donde debe motivarse es siempre el mismo.
La MAIN, el expediente donde queda todo por escrito
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo es el informe técnico-jurídico que acompaña a los anteproyectos de ley y a la mayoría de los reglamentos del Gobierno. Su régimen básico está en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997 y su desarrollo detallado en el Real Decreto 931/2017, que en 2017 sustituyó al anterior Real Decreto 1083/2009.
La memoria ordinaria se organiza en diez apartados, de la a) a la j): oportunidad de la propuesta y adecuación a los principios de buena regulación del artículo 129 LPAC; contenido y análisis jurídico, con el listado de normas derogadas; adecuación al orden de competencias; impacto económico y presupuestario, incluidos los efectos sobre la competencia, la unidad de mercado y el llamado test PYME; cargas administrativas; impacto por razón de género, infancia, adolescencia y familia; otros impactos, entre ellos los sociales, medioambientales y de accesibilidad; análisis coste-beneficio cuando proceda; descripción de la tramitación y consultas; y previsión de la evaluación ex post. Debe abrirse además con una ficha de resumen ejecutivo y actualizarse cada vez que haya novedades relevantes.
El apartado i) es el que conecta la memoria con los trámites de participación. Su subapartado 1.º exige resumir las principales aportaciones recibidas en la consulta previa —o justificar la causa legal por la que se prescindió de ella—. El 2.º obliga a recoger las observaciones de la audiencia pública, su resultado y cómo se han reflejado en el texto, además de motivar cualquier reducción de plazo u omisión. Los subapartados 3.º y 4.º cubren los informes de comunidades autónomas y entidades locales y, en su caso, el acuerdo de tramitación urgente.
Ordinaria o abreviada
El artículo 2 del Real Decreto 931/2017 permite una memoria abreviada cuando de la propuesta no se deriven impactos apreciables o estos no sean significativos, y la impone en la tramitación de los reales decretos-leyes. Conserva un núcleo mínimo: oportunidad, título competencial prevalente, normas derogadas, impacto presupuestario, impacto de género, otros impactos detectados, descripción de la tramitación y consultas, y previsión de evaluación. El propio órgano proponente debe justificar en la memoria por qué la ha hecho abreviada.
¿Quién revisa la memoria?
La elabora el centro directivo proponente y la informa la Secretaría General Técnica del ministerio. A partir de ahí se superponen controles: Hacienda y Función Pública debe dar aprobación previa cuando la norma afecta a organización, personal o procedimientos; Política Territorial informa si toca el reparto competencial; y el Ministerio de la Presidencia ejerce, de facto, el control de calidad normativa que le atribuye el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno, verificando el contenido preceptivo de la MAIN, su coherencia con el Plan Anual Normativo y la ausencia de excesos en la transposición de normas europeas. Fuera de la Administración, el Consejo de Estado, los reguladores sectoriales y la jurisdicción contencioso-administrativa examinan el expediente completo.
Los tribunales ya han entrado
El marco tiene una advertencia importante que suele pasarse por alto: la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, declaró que el artículo 133 no es legislación básica salvo en dos incisos —la obligación misma de sustanciar consulta pública previa en su apartado 1 y el primer párrafo del apartado 4—. El resto solo se aplica directamente a los reglamentos estatales; en el ámbito autonómico y local rige con carácter supletorio. El Tribunal Supremo extendió después ese razonamiento a la Administración local.
Sobre las consecuencias de saltarse los trámites, la doctrina lleva años discutiendo si opera la nulidad de pleno derecho y los tribunales han empezado a responder. Hay ya pronunciamientos de tribunales superiores de justicia que anulan disposiciones por omisión de la consulta previa —al considerarla un trámite esencial no subsanable, porque carece de sentido tramitarla una vez aprobada la norma— y sentencias del Tribunal Supremo que delimitan su alcance: en diciembre de 2022 analizó en casación la omisión del trámite en una disposición sobre oficinas de farmacia y en enero de 2023 concluyó que la consulta previa no es exigible en la elaboración de las ordenanzas fiscales municipales, por aplicarse el procedimiento especial de la Ley de Haciendas Locales.
| Consulta pública previa | Audiencia e información pública | |
| Base legal | Art. 133.1 LPAC y art. 26.2 Ley 50/1997 | Art. 133.2 LPAC y art. 26.6 Ley 50/1997 |
| Momento | Antes de que exista borrador | Sobre el texto ya redactado, antes de elevarlo al Consejo de Ministros |
| Qué se pregunta | Problemas, necesidad y oportunidad, objetivos y alternativas, incluida la de no regular | El articulado concreto: contenido, técnica normativa, impactos |
| Destinatarios | Sujetos y organizaciones más representativos; en la práctica, abierta a cualquiera | Afectados en sus derechos e intereses legítimos y cualquier otra persona o entidad |
| Plazo máximo | 15 días naturales | 15 días hábiles, reducibiles a 7 con motivación o urgencia |
| Puede omitirse si | Norma presupuestaria u organizativa, razones graves de interés público, impacto no significativo, ausencia de obligaciones relevantes, aspectos parciales o urgencia | Graves razones de interés público, normas presupuestarias, normas sobre órganos, cargos y autoridades del Gobierno |
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