Quiero influir: conoce qué consultas y audiencias públicas hay abiertas en los ministerios

La Orden Ministerial es una norma reglamentaria dictada por uno o varios ministros, situada jerárquicamente por debajo de los reales decretos del Gobierno. Aunque tu pregunta hable de “procedimiento parlamentario”, en realidad su tramitación y aprobación es íntegramente gubernativo‑administrativa: las Cortes Generales no intervienen en su aprobación, sino solo de forma indirecta (leyes habilitantes y control político).

Marco jurídico básico

• Constitución Española: atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria.
• Ley 50/1997, del Gobierno: define las formas de las decisiones del Gobierno y de sus miembros. Señala que las Órdenes Ministeriales son las disposiciones y resoluciones de los ministros, y que, cuando afecten a varios departamentos, adoptan la forma de Orden del Ministro de la Presidencia dictada a propuesta de los ministros interesados. También fija la jerarquía: primero reglamentos aprobados por Real Decreto y, después, los aprobados por Orden Ministerial.
• Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común: Título VI regula el ejercicio de la iniciativa normativa y la potestad reglamentaria, aplicable a los proyectos de reglamento, incluidas las órdenes.
• Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: completa el marco sobre el funcionamiento del Gobierno y las relaciones entre Administraciones.
• Directrices de técnica normativa (Acuerdo del Consejo de Ministros de 22.07.2005, publicado por Resolución de 28.07.2005): orientan la forma y estructura de todas las normas de origen gubernamental, incluidas órdenes ministeriales.

Fases del procedimiento (todas gubernativo‑administrativas)

1. Iniciativa y planificación normativa

La Ley del Gobierno prevé un Plan Anual Normativo del Gobierno, donde se incluyen las iniciativas legislativas y reglamentarias (también órdenes) previstas para el año siguiente. La inclusión de una futura orden en ese plan no es imprescindible, pero constituye la pauta normal y obliga a justificar las iniciativas no previstas inicialmente.

2. Elaboración técnica del proyecto

• La dirección general u órgano competente del ministerio elabora un borrador de proyecto de Orden, apoyado en estudios y consultas internas “para garantizar el acierto y la legalidad de la norma”, según la Ley 50/1997.
• Se aplica lo previsto en las Directrices de técnica normativa: estructura del texto (preámbulo, parte dispositiva, disposiciones adicionales, transitorias, finales, etc.), claridad del lenguaje, referencias normativas, etc.

3. Participación pública (Ley 39/2015)

En el ejercicio de la potestad reglamentaria, la Ley 39/2015 impone que la actuación se guíe por los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, que deben justificarse en el preámbulo de la norma.

• Consulta pública previa (con carácter general): antes de redactar el proyecto de reglamento, el ministerio abre en su portal web una consulta en la que recaba opinión sobre:
  • Problemas que se pretenden solucionar.
  • Necesidad y oportunidad de la norma.
  • Objetivos perseguidos.
  • Posibles alternativas, regulatorias y no regulatorias.
• Audiencia e información pública: una vez redactado el proyecto, se publica el texto en la web ministerial para dar audiencia a los potencialmente afectados y recabar alegaciones. También se puede consultar directamente a organizaciones y asociaciones representativas.
• La Ley 39/2015 permite excepciones (por ejemplo, normas organizativas, presupuestarias o en casos de urgencia), que deben justificarse expresamente.

4. Informes y Memoria de Análisis de Impacto Normativo

• Se elaboran los informes internos y externos que exija la normativa sectorial: jurídicos, económicos, de impacto de género, de unidad de mercado, etc.
• De forma general, los proyectos de disposiciones reglamentarias deben ser informados por la Secretaría General Técnica del ministerio o ministerios proponentes.
• Se elabora una Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN), que justifica el cumplimiento de los principios de buena regulación y analiza impactos económicos, administrativos y sobre derechos.
• Cuando proceda, se recaba dictamen del Consejo de Estado u otros órganos consultivos, según la legislación aplicable.

5. Aprobación de la Orden Ministerial

• Con el expediente completo (borrador definitivo, informes, MAIN, resultado de las consultas), la propuesta se eleva al ministro competente.
• Si la Orden afecta solo a un departamento, la aprueba el propio ministro; si afecta a varios, puede tratarse de una orden conjunta o, según la Ley del Gobierno, revestir la forma de Orden del Ministro de la Presidencia a propuesta de los demás.
• La aprobación es un acto reglamentario del Poder Ejecutivo y no requiere intervención de Congreso ni Senado.

6. Publicación y entrada en vigor

• La Orden aprobada se remite al Boletín Oficial del Estado mediante los sistemas telemáticos de remisión previstos en la propia Ley 39/2015.
• La publicación en el BOE es condición necesaria para su validez y eficacia general.
• Salvo previsión distinta, la entrada en vigor se rige por el criterio general del Código Civil (20 días desde la publicación) o la fecha concreta que fije la propia Orden.

Papel del Parlamento respecto de las Órdenes Ministeriales

No existe un procedimiento parlamentario de tramitación y aprobación de las órdenes: son normas reglamentarias dictadas en ejecución de leyes y dentro de la potestad reglamentaria del Gobierno. Las Cortes intervienen de forma:

• Indirecta y previa: a través de las leyes habilitantes que delimitan qué puede regularse por orden ministerial y con qué alcance.
• Política y de control: mediante preguntas, interpelaciones, proposiciones no de ley o mociones en las que pueden instar al Gobierno a dictar, modificar o derogar órdenes.
• No co‑decisoria: el texto de una Orden Ministerial no pasa por fase de enmiendas ni votación parlamentaria.

El control jurídico de las órdenes corresponde, en último término, a la jurisdicción contencioso‑administrativa, que puede anularlas si vulneran la Constitución, la ley o el orden jerárquico de las normas.

En el ordenamiento español, la audiencia e información pública de proyectos normativos (anteproyectos de ley, reglamentos u otras disposiciones de carácter general) está regulada, con carácter básico, por la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, la Ley 50/1997 del GobiernoOrden PRE/1590/2016, además de la Ley 19/2013 de transparencia. En términos generales, cualquier persona puede formular observaciones y alegaciones, sin exigirse requisitos especialmente restrictivos, más allá de la identificación y del respeto a los plazos y cauces formales fijados en cada convocatoria.

1. Quién puede participar

La audiencia pública se dirige, según el artículo 26 de la Ley 50/1997 y su desarrollo por la Orden PRE/1590/2016, a:

• Los titulares de derechos e intereses legítimos afectados por el proyecto normativo, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones que los representen.
• Otras personas o entidades que quieran realizar aportaciones adicionales.

Es decir, aunque el foco está en los afectados, no se exige formalmente tener la condición de “interesado” en un procedimiento individual para poder opinar sobre un proyecto normativo. Cualquier ciudadano u organización puede presentar alegaciones, salvo que la propia convocatoria delimite expresamente el ámbito (por ejemplo, a determinados operadores en un sector muy específico).

2. Identificación y firma

La Ley 39/2015 reconoce a las personas su derecho a:

• Comunicarse electrónicamente con las Administraciones y a ser asistidas en el uso de medios electrónicos.
• Obtener y utilizar medios de identificación y firma electrónica.

En la práctica, para participar en una audiencia pública estatal sobre un proyecto normativo se exige:

• Identificación del remitente: nombre y apellidos (o denominación social), y un dato de contacto (normalmente correo electrónico).
• En la sede electrónica del ministerio u organismo, el envío suele hacerse con sistema de identificación o firma admitido (certificado electrónico, Cl@ve, etc.), especialmente cuando se actúa en representación de terceros.
• Si se actúa en nombre de otra persona o entidad, puede exigirse acreditar la representación (poder, nombramiento, etc.), conforme a las reglas generales de la Ley 39/2015.

La Orden PRE/1590/2016 prevé expresamente que el portal de “Participación pública en proyectos normativos” ofrezca un cuadro de texto libre y la posibilidad de adjuntar documentos, y que se remita al ciudadano un acuse de recibo de sus aportaciones.

3. Obligación o no de usar medios electrónicos

La Ley 39/2015 distingue entre:

• Personas físicas: en general, pueden elegir relacionarse con la Administración electrónicamente o presencialmente (por ejemplo, presentando un escrito en un registro u oficina de asistencia).
• Personas jurídicas, entidades sin personalidad y determinados profesionales: están obligados a relacionarse exclusivamente por vía electrónica, también cuando formulan alegaciones en trámites de audiencia pública.

Por ello, un ciudadano individual puede participar por vía electrónica o a través de los registros previstos en el artículo 16 de la Ley 39/2015 (oficinas de asistencia, registros electrónicos de cualquier Administración adherida, etc.), mientras que empresas y otros sujetos obligados deben hacerlo por registro electrónico.

4. Requisitos de edad y capacidad

Las normas citadas no establecen un régimen específico de edad o capacidad para participar en audiencias públicas. Se aplica el régimen general del ordenamiento: quien carece de plena capacidad actúa a través de sus representantes legales o de quien ostente la representación de la entidad. En la práctica, la Administración no suele introducir controles adicionales más allá de la identificación y, en su caso, de la representación.

5. Plazos y forma de las alegaciones

Cada convocatoria de audiencia o información pública fija un plazo concreto para presentar alegaciones, que se publica en el portal correspondiente. Durante ese plazo:

• El texto del proyecto normativo se hace accesible (portal del ministerio; en la AGE, enlazado desde el Punto de Acceso General y, en ocasiones, desde el Portal de Transparencia).
• Cualquier persona puede remitir observaciones y propuestas por los cauces habilitados (formulario en la web, correo electrónico designado, registro electrónico o presencial).

Las alegaciones no tienen una forma rígida, pero es habitual que se recomiende:

• Identificar claramente el proyecto normativo al que se refieren.
• Indicar, cuando proceda, los artículos o apartados que se propone modificar.
• Exponer argumentos que justifiquen la propuesta (impacto económico, social, jurídico, etc.).

6. Posibles restricciones adicionales

La regulación básica permite a las convocatorias concretas o a la normativa sectorial:

• Delimitar el ámbito material (por ejemplo, exigiendo que las aportaciones se refieran al objeto del proyecto).
• Prever audiencias específicas para determinados colectivos en sectores regulados (medio ambiente, consumo, etc.).

En todo caso, el esquema general es inclusivo: no hay un filtro de admisibilidad muy estricto sobre quién puede opinar, sino requisitos formales razonables (identificación, respeto de plazos y uso del canal adecuado) que permiten a la ciudadanía participar en la elaboración de la normativa.

En el Derecho administrativo español, la consulta pública previa, la audiencia y la información pública son tres mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de normas de carácter general. Las tres persiguen reforzar la transparencia y la calidad normativa, pero se sitúan en momentos distintos del procedimiento y tienen un alcance diferente.

¿En qué consiste la consulta pública previa?

La consulta pública previa es el trámite mediante el cual, antes de redactar un anteproyecto de ley o un reglamento, el ministerio u órgano competente publica un anuncio en su portal de transparencia o participación para recabar opiniones sobre la futura norma.

De forma general, la consulta previa:

• Se realiza antes de que exista un texto articulado. El objeto no es comentar un borrador concreto, sino la oportunidad y el enfoque de la regulación.
• Va dirigida a cualquier persona u organización potencialmente afectada; no se limita a un listado cerrado de interesados.
• Suele plantear un breve cuestionario o bloques de preguntas sobre:
  • los problemas que se pretenden solucionar,
  • la necesidad y objetivos de la norma,
  • posibles alternativas regulatorias o no regulatorias,
  • impactos previsibles.
• Se articula normalmente a través de formularios en línea o correos específicos, durante un plazo limitado, anunciado en los portales ministeriales.
• Está vinculada a los principios de buena regulación (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia), recogidos en la legislación básica y desarrollados, por ejemplo, mediante la Orden PRE/1590/2016, que instruye a los ministerios para habilitar estos cauces de participación en sus webs.

Aunque el régimen concreto se detalla en la normativa básica estatal (entre otras, la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común), esta misma legislación admite que, en supuestos justificados y motivados, se pueda prescindir de la consulta previa (por ejemplo, cuando razones graves de interés público o la naturaleza muy técnica u organizativa de la norma hagan poco útil este trámite).

Diferencias con la audiencia e información pública

Una vez que el anteproyecto ya está redactado, entran en juego los trámites de audiencia y información pública, que pertenecen a una fase posterior del procedimiento.

Audiencia a interesados

La audiencia es el trámite en el que se da vista del texto normativo a quienes tienen la condición de interesados directos en el procedimiento (personas u organizaciones claramente identificadas como afectadas) para que formulen alegaciones.

• Se sitúa después de redactado el borrador de norma, cuando ya existe un texto concreto que comentar.
• Va dirigida a sujetos determinados (asociaciones sectoriales, colegios profesionales, organizaciones representativas, etc.) que la Administración identifica como afectados de manera principal.
• El foco está en que puedan defender sus derechos e intereses legítimos frente al contenido propuesto.
• Se canaliza mediante la remisión del borrador, apertura de plazo para alegaciones y, en su caso, reuniones o informes de las entidades consultadas.

Información pública

La información pública es un mecanismo más amplio: la Administración publica el proyecto de norma en el boletín oficial o en los portales correspondientes y abre un plazo para que cualquier persona pueda examinar el texto y presentar observaciones.

• Comparte momento con la audiencia: también se desarrolla con el texto ya elaborado.
• Se dirige a la ciudadanía en general, no solo a un círculo cerrado de interesados.
• Refuerza especialmente la transparencia y el control social sobre el contenido de la futura norma.

Semejanzas y diferencias esenciales

• Objetivo: las tres figuras buscan mejorar la calidad normativa y garantizar la participación ciudadana, pero la consulta previa se centra en la oportunidad y el diseño general de la regulación; la audiencia e información pública, en pulir y controlar un texto ya existente.
• Momento procedimental: la consulta previa es ex ante (antes de redactar el borrador); la audiencia e información pública son ex post (tras elaborar el proyecto).
• Destinatarios: la consulta previa y la información pública están abiertas a cualquier persona u organización; la audiencia se orienta a interesados concretos.
• Alcance práctico: la consulta previa puede influir en si regular o no y en qué alternativas considerar; la audiencia e información pública suelen traducirse en modificaciones puntuales del articulado o en ajustes técnicos y de garantías.
• Posibilidad de omisión: la legislación básica permite, con motivación expresa, prescindir de estos trámites en ciertos casos (por ejemplo, urgencia, escaso impacto o normas internas), pero la regla general es que formen parte del procedimiento ordinario de elaboración de disposiciones de carácter general.

En conjunto, la consulta pública previa, la audiencia y la información pública articulan un recorrido participativo que va desde la discusión de la necesidad y el enfoque de la norma hasta la revisión ciudadana de su redacción concreta.