En España, un anteproyecto de ley es un texto todavía gubernamental que, tras someterse a audiencia e información pública, se perfecciona dentro del Gobierno hasta convertirse en proyecto de ley y remitirse a las Cortes. A partir de ahí se abre el procedimiento parlamentario ordinario: primero en el Congreso, después en el Senado, con fases de enmiendas, comisión y plenos. El proceso culmina con la sanción y promulgación por el Rey y la publicación en el BOE. A continuación se distinguen claramente las fases gubernamentales (anteproyecto) y las parlamentarias (proyecto de ley).

1. Fase gubernamental tras la audiencia pública

La audiencia e información pública están reguladas en la Ley 39/2015, que prevé la consulta, audiencia e información públicas a través del portal web competente, de forma que los ciudadanos y organizaciones afectadas puedan formular aportaciones. La propia ley admite excepciones a estos trámites en determinados supuestos (normas presupuestarias u organizativas, razones graves de interés público, impacto limitado, etc.).

Una vez cerrado el trámite de audiencia e información pública, los pasos internos principales en el Gobierno son:

• Incorporación y análisis de alegaciones: el centro directivo responsable revisa las observaciones recibidas y puede introducir cambios en el texto del anteproyecto.
• Informes internos y externos: se recaban los informes preceptivos y facultativos (de otros ministerios u órganos especializados) que la normativa sectorial exija, con carácter generalmente no vinculante según la Ley 39/2015.
• Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN): el Real Decreto 931/2017 desarrolla la obligación de que los anteproyectos de ley vayan acompañados de una memoria que valore, entre otros aspectos, la oportunidad de la norma, su adecuación a los principios de buena regulación, y los impactos económicos, sociales, de género, medioambientales y sobre la infancia y la familia.
• Dictamen del Consejo de Estado, en su caso: la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado y su Reglamento prevén la emisión de dictamen cuando así lo disponga la legislación; este dictamen se integra en el expediente del anteproyecto.

Con el expediente completo (texto actualizado del anteproyecto, MAIN, informes y, en su caso, dictamen del Consejo de Estado), el Ministerio proponente eleva el asunto a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios como paso preparatorio del Consejo de Ministros.

La Ley 50/1997, del Gobierno, establece que corresponde al Consejo de Ministros aprobar los proyectos de ley y remitirlos a las Cortes Generales. En ese momento el anteproyecto pasa a ser formalmente proyecto de ley y deja de estar en fase meramente gubernamental.

2. Fase parlamentaria en el Congreso de los Diputados

El procedimiento parlamentario se rige por la Constitución y por el Reglamento del Congreso, publicado por Resolución de 24 de febrero de 1982 (Reglamento del Congreso). Las fases básicas, según la información recopilada, son:

• Calificación y admisión a trámite: la Mesa del Congreso califica el proyecto de ley y decide su admisión a trámite.
• Plazo de enmiendas: una vez admitido, se abre un plazo para que los grupos parlamentarios presenten enmiendas, tanto a la totalidad como al articulado.
• Debate de totalidad en Pleno: el Pleno debate el conjunto del proyecto y las eventuales enmiendas a la totalidad (de devolución o de texto alternativo). Si se aprueba una enmienda de devolución, el texto vuelve al Gobierno; si no, continúa la tramitación.
• Trabajo en Comisión: el proyecto pasa a la comisión competente, donde se debaten y votan las enmiendas parciales y se elabora un dictamen.
• Pleno del Congreso: el dictamen de la comisión se debate y vota en el Pleno. Pueden defenderse las llamadas enmiendas “vivas” (no incorporadas en comisión). El texto resultante, si se aprueba, se remite al Senado.

3. Fase parlamentaria en el Senado

En el Senado, la tramitación se rige por el Reglamento cuyo texto refundido fue aprobado en 1994 (Reglamento del Senado). El Senado puede:

• Aprobar el proyecto sin cambios: en ese caso, el texto queda definitivamente aprobado por las Cortes Generales.
• Aprobar enmiendas: si introduce enmiendas, el texto vuelve al Congreso para que decida si las acepta o no.
• Interponer veto: el Senado puede vetar el proyecto; el Congreso puede levantar ese veto, de acuerdo con la Constitución, por mayoría absoluta en una primera votación o por mayoría simple transcurridos dos meses.

Tras la última decisión del Congreso sobre las enmiendas o el eventual veto del Senado, el texto se considera definitivamente aprobado por las Cortes Generales.

4. Sanción, promulgación y publicación en el BOE

Conforme a la Constitución Española, el Rey sanciona y promulga las leyes aprobadas por las Cortes Generales, actuación que se articula a través del Gobierno según la Ley 50/1997. La ley se publica después en el Boletín Oficial del Estado, momento a partir del cual existe como norma vigente, entrando en vigor en la fecha que ella misma señale o, en su defecto, a los veinte días de su publicación.

El Ministerio de Justicia tiene una competencia central en el diseño y desarrollo de la Justicia digital, pero no actúa solo ni en todo el territorio: impulsa y propone la normativa estatal básica, y además regula en detalle las comunicaciones electrónicas y los sistemas telemáticos en el ámbito territorial en el que gestiona directamente la Administración de Justicia. Lo hace tanto mediante leyes que promueve el Gobierno como, sobre todo, mediante reales decretos, órdenes ministeriales y resoluciones técnicas. Estas normas se concretan en sistemas como LexNET, las sedes judiciales electrónicas, Cl@veJusticia o el uso de certificados electrónicos en las vistas telemáticas.

Marco general de competencias

Con carácter general, la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), en su condición de ley básica de la Administración de Justicia, atribuye al Estado (y, en la práctica, al Ministerio de Justicia) la responsabilidad sobre la organización general de la Administración de Justicia y sobre los medios materiales y sistemas necesarios para su funcionamiento, sin perjuicio de las transferencias a las comunidades autónomas. La LOPJ se identifica en el BOE como Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial.

Esta competencia general se traduce en la capacidad de:

• Impulsar y proponer leyes al resto del Gobierno y a las Cortes en materia de organización y funcionamiento de la Justicia, incluidas las que regulan la utilización de tecnologías de la información.
• Desarrollar reglamentariamente esa legislación mediante reales decretos y órdenes ministeriales que concretan cómo han de operar las comunicaciones y sistemas electrónicos judiciales.
• Gestionar directamente los sistemas digitales de Justicia en el territorio “no transferido” (Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Baleares, Murcia, Ceuta y Melilla), y coordinarse con las comunidades autónomas que han asumido competencias de medios materiales.

Regulación de las comunicaciones electrónicas (LexNET y entorno)

La norma reglamentaria de referencia es el Real Decreto 1065/2015, sobre comunicaciones electrónicas en la Administración de Justicia en el ámbito territorial del Ministerio de Justicia y por el que se regula el sistema LexNET. A través de este real decreto, el Ministerio asume, entre otras, las competencias de:

• Definir las condiciones técnicas y jurídicas de las notificaciones y presentaciones electrónicas de escritos mediante LexNET para órganos judiciales y profesionales obligados.
• Establecer los modelos normalizados que han de utilizarse, lo que se materializa en la Resolución de la Secretaría General de la Administración de Justicia de 15 de diciembre de 2015, que aprueba el formulario previsto en el propio real decreto (resolución sobre formulario LexNET).
• Regular los órganos responsables del sistema y su operación en el ámbito del propio Ministerio.

Sedes judiciales y sedes electrónicas asociadas

El Ministerio también ejerce competencias normativas sobre la creación y regulación de sedes electrónicas judiciales en su ámbito. La Orden JUS/1126/2015 crea la sede judicial electrónica correspondiente al ámbito territorial del Ministerio de Justicia, definiendo su titularidad, servicios, régimen de funcionamiento y garantías. Posteriormente, en el plano departamental general, la Orden JUS/806/2021 crea una segunda sede electrónica asociada al Ministerio de Justicia, reforzando la infraestructura digital para trámites en línea.

Identificación y firma electrónicas con la Justicia

Las competencias del Ministerio se extienden a los mecanismos de identificación y firma en las actuaciones electrónicas ante órganos judiciales. La Resolución de 26 de mayo de 2021 habilita Cl@veJusticia como sistema de identificación y firma de las personas interesadas en actuaciones realizadas mediante presencia telemática con los órganos judiciales, en aplicación del artículo 14 de la Ley 3/2020, de medidas procesales y organizativas por la COVID-19.

De forma complementaria, la Resolución de 19 de marzo de 2022 de la Secretaría General para la Innovación y Calidad del Servicio Público de Justicia establece las condiciones de uso del certificado electrónico para personas físicas como mecanismo de identificación y firma en actuaciones realizadas mediante presencia telemática con órganos judiciales. En ambos casos, el Ministerio define, mediante resolución, las reglas técnicas y jurídicas para que la relación electrónica de ciudadanos y profesionales con la Justicia sea válida y segura.

Gobernanza interna y política de seguridad

El Ministerio también se dota de órganos internos para coordinar la Administración digital de la Justicia. La Orden JUS/1362/2016 crea la Comisión Ministerial de Administración Digital del Ministerio de Justicia y regula su composición y funciones, reforzada y actualizada por la Orden JUS/1179/2020 y la Orden JUS/73/2023. A través de esta comisión, el Ministerio coordina la planificación, impulso y seguimiento de proyectos normativos y técnicos en materia de Justicia digital.

Además, la Orden JUS/564/2023 aprueba la Política de Seguridad del Ministerio de Justicia, que fija las directrices de seguridad de la información en sus sistemas, incluidos los de la Administración de Justicia, con impacto directo sobre el diseño normativo de las comunicaciones electrónicas y de protección de datos.

Límites y coordinación con otros actores

Aunque el Ministerio de Justicia lidera y regula estos sistemas, sus competencias están condicionadas por:

• El reparto territorial de medios materiales con las comunidades autónomas que han asumido competencias en Justicia.
• Las funciones constitucionales del Consejo General del Poder Judicial, que también dicta acuerdos sobre el uso de medios informáticos por jueces y magistrados (por ejemplo, la Instrucción 1/2018 publicada mediante acuerdo cuya inserción en BOE consta en el acuerdo de 22 de noviembre de 2018).

En síntesis, el Ministerio de Justicia combina su papel de impulsor legislativo con un papel muy intenso como regulador reglamentario y técnico de las comunicaciones electrónicas y de los sistemas digitales de la Administración de Justicia, especialmente en su ámbito territorial directo y como referente estatal para el conjunto del sistema.

Las alegaciones ciudadanas se tienen jurídicamente en cuenta cuando la consulta o audiencia se realiza cumpliendo los requisitos básicos de publicidad, plazos y acceso que fijan la normativa estatal, y cuando las aportaciones se presentan dentro de plazo y por los cauces habilitados. La Administración está obligada a permitir una participación real (no meramente formal), proporcionando información suficiente y plazos razonables. Además, debe analizar las alegaciones, responder de forma razonada, al menos de manera agregada, y dejar rastro documental en el expediente y en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo. Todo ello viene regulado principalmente en la Ley 39/2015 y la Ley 50/1997, junto con la normativa de transparencia.

1. Marco normativo básico

Los requisitos de las consultas públicas previas y de los trámites de audiencia e información pública se apoyan en:

• Procedimiento administrativo común: la Ley 39/2015 regula los principios de buena regulación y la participación de los ciudadanos en la elaboración de normas, incluyendo consultas públicas y trámites de información pública.
• Procedimiento de elaboración de normas estatales: la Ley 50/1997 del Gobierno concreta cómo se tramitan anteproyectos de ley y reglamentos, fijando el plazo mínimo de audiencia e información pública, las reducciones posibles y la obligación de documentar la participación.
• Transparencia: la Ley 19/2013 se cita en ambas leyes como base para el acceso a la información pública y la publicación del proceso normativo.

La constitucionalidad del esquema básico de la Ley 39/2015 sobre procedimiento y buena regulación ha sido confirmada por la STC 110/2018 y por la resolución del recurso de inconstitucionalidad previo (recurso 3865-2016), manteniendo la centralidad estatal de estos trámites. Otras normas de contexto, como la jurisprudencia sobre consultas en Cataluña, o regulaciones sectoriales (por ejemplo, RD 208/1996, Ley 21/2013, Ley 20/2013, RD 1081/2017, entre muchas otras), refuerzan esta lógica participativa.

2. Publicidad, portal web y documentación disponible

Para que las alegaciones sean “tenidas en cuenta” la consulta debe ser públicamente accesible:

• La Ley 39/2015 exige que la consulta pública previa y la audiencia se realicen “a través del portal web de la Administración competente”, permitiendo que los potenciales destinatarios puedan emitir su opinión.
• La Ley 50/1997 exige que el “centro directivo competente” publique el texto del anteproyecto o proyecto en el portal web correspondiente para dar audiencia a los ciudadanos.
• Debe ponerse a disposición de la ciudadanía la documentación necesaria, “clara, concisa y con toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia”. Si la información es insuficiente o ininteligible, la participación deviene meramente formal.

3. Plazos mínimos y forma de presentación

Las alegaciones solo obligan a la Administración a valorarlas si se presentan en plazo y por los cauces fijados:

• En la Ley 50/1997, el plazo mínimo de audiencia e información pública es de 15 días hábiles, reducible de forma motivada a 7 días hábiles (por ejemplo, en tramitación urgente). La reducción u omisión debe justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
• La Ley 39/2015 prevé, para los trámites de información pública generales, un plazo mínimo de 20 días para formular alegaciones en los anuncios que se publican en el diario oficial correspondiente y en la sede electrónica.
• La presentación de alegaciones suele hacerse por medios electrónicos, a través de la sede o portal habilitado, aprovechando el derecho de relación electrónica que reconoce la Ley 39/2015.

4. Obligación de análisis y respuesta

Que las alegaciones sean “tenidas en cuenta” no significa que deban aceptarse, pero sí que existe una obligación de considerarlas de manera razonada:

• La Ley 39/2015 prevé que quienes presenten alegaciones en la información pública “tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales”.
• La Ley 50/1997 obliga a conservar en el expediente, en formato electrónico, la Memoria de Impacto Normativo, los informes y dictámenes, así como “todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas”, lo que incluye las aportaciones ciudadanas.
• En la práctica, esa consideración se refleja en la memoria justificativa, en la Exposición de Motivos y, a veces, en informes específicos de resultados de la consulta.

5. Excepciones y límites

Ambas leyes contemplan supuestos en los que puede omitirse la consulta, audiencia o información pública:

• Normas presupuestarias u organizativas de la Administración.
• Situaciones de “graves razones de interés público”, que deben justificarse expresamente en la Memoria.
• Supuestos en que la propuesta no tenga impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes o regule aspectos parciales, en cuyo caso puede omitirse, al menos, la consulta pública previa.

Si se acude a estas excepciones sin una motivación suficiente, se podría cuestionar la corrección del procedimiento, pero, en términos estrictos, la validez de la norma no queda automáticamente anulada por no aceptar determinadas alegaciones, sino por defectos graves del trámite.

6. Otras referencias normativas

Como contexto adicional sobre participación y acceso a la información pueden citarse, entre otras, la aceptación de la enmienda del Convenio de Aarhus (enmienda al Convenio de Aarhus), normas sectoriales como el Estatuto de la AEPD (RD 389/2021), el Reglamento de Explosivos (RD 130/2017), el Reglamento de artículos pirotécnicos (RD 989/2015), la Ley 18/2022 de creación y crecimiento de empresas (Ley 18/2022) o la LO 10/2022 de libertad sexual (LO 10/2022), que aplican este mismo esquema general de participación en sus desarrollos reglamentarios.