Sumar rechaza el DORA III por consolidar un modelo aeroportuario con “más emisiones y presión turística”

El DORA III (tercer Documento de Regulación Aeroportuaria de Aena para 2027‑2031) no es una ley ni un proyecto sometido a votación en Cortes, sino un instrumento regulatorio del Gobierno que se aprueba por Acuerdo del Consejo de Ministros al amparo de la Ley 18/2014. Por tanto, estrictamente hablando, no tiene “tramitación parlamentaria” propia, aunque sí genera mucha actividad parlamentaria de control y debate.

Estado actual (septiembre de 2026)

A fecha de 15 de septiembre de 2026, la información disponible sitúa el DORA III en fase final de tramitación administrativa, pendiente todavía de la aprobación definitiva por el Consejo de Ministros:

• El Consejo de Administración de Aena aprobó la propuesta de DORA III en febrero de 2026 y la remitió a la Dirección General de Aviación Civil (DGAC) y a la CNMC, junto con una inversión total prevista de 12.888 millones de euros (unos 9.991 millones como inversión regulada) para 2027‑2031, con una subida media propuesta de 0,43 € por pasajero en las tarifas aeroportuarias.
  (v. gr. análisis en Demócrata: artículo sobre la propuesta de Aena)
• La CNMC emitió en junio de 2026 su informe cuestionando parte del planteamiento de Aena y recomendando una ligera bajada anual de tarifas en el periodo 2027‑2031, no una subida, situándose entre la posición de Aena y la de las aerolíneas, que reclaman recortes mayores (véase la nota de prensa “La CNMC concluye que las tarifas aeroportuarias deberían reducirse entre 2027‑2031”, CNMC).
• Distintas notas del Ministerio de Transportes y de Moncloa insisten en que el DORA III es aún una propuesta en tramitación que debe recibir “luz verde definitiva” del Consejo de Ministros en la segunda mitad de 2026; el Gobierno viene señalando explícitamente septiembre de 2026 como fecha límite para esa aprobación (por ejemplo, nota de Transportes de 18‑09‑2025 y diversas crónicas de Demócrata).
• En el ámbito político y mediático se habla de que el Consejo de Ministros “tiene que aprobar antes del 30 de septiembre el DORA III”, pero en las piezas más recientes se sigue hablando en futuro o condicional, lo que indica que, a día de hoy, el acuerdo formal aún no se ha adoptado (análisis del pulso Aena‑CNMC).

En paralelo, en el Congreso y el Senado se han tramitado preguntas, proposiciones no de ley y mociones sobre tarifas e inversiones ligadas al DORA III, pero siempre como control político al Gobierno y a Aena, no como tramitación del propio documento regulatorio (por ejemplo, mociones en el Senado para condicionar inversiones incluidas en el DORA III).

Próximos pasos hasta su plena implementación

De acuerdo con la práctica seguida en los DORA I (2017‑2021) y II (2022‑2026), y con el calendario que el propio Gobierno y Aena han ido detallando, los pasos que quedan son básicamente ejecutivos y regulatorios:

• Cierre técnico del expediente en la Administración General del Estado
  La DGAC debe terminar de procesar la propuesta de Aena a la luz del informe de la CNMC y de las alegaciones de compañías aéreas y otros actores (incluidos órganos bilaterales como el creado con el Gobierno Vasco: nota sobre el órgano bilateral aeroportuario).
• Aprobación por el Consejo de Ministros
  El Consejo de Ministros debe adoptar el Acuerdo que aprueba el DORA III 2027‑2031. Ese acuerdo fija de forma vinculante:
  • El marco de inversiones reguladas por aeropuerto y por periodo.
  • Los estándares de capacidad y calidad del servicio.
  • La senda tarifaria máxima (IMAP) para el quinquenio.
• Publicación oficial en el BOE
  Como en los DORA anteriores, el acuerdo del Consejo de Ministros se hace público mediante Resolución de la Dirección General de Aviación Civil que incorpora como anexo tanto el acuerdo como el texto íntegro del DORA (ejemplos: DORA I 2017‑2021, BOE‑A‑2017‑2052; DORA II 2022‑2026, BOE‑A‑2021‑15917). Ese será el momento en que el DORA III adquiera plena eficacia jurídica.
• Despliegue operativo por Aena (desde 1 de enero de 2027)
  Una vez aprobado y publicado:
  • Aena deberá adaptar sus tarifas anuales a los parámetros del DORA III, siguiendo los procedimientos de consulta y supervisión de la CNMC.
  • Se pondrán en marcha los programas de inversión previstos (ampliaciones y remodelaciones en grandes aeropuertos como Madrid‑Barajas, Barcelona‑El Prat, Málaga, Alicante, archipiélagos, etc.).
  • Continuará el control político y territorial: preguntas y mociones en Cortes, comités de coordinación aeroportuaria autonómicos, órganos bilaterales (como el vasco) y seguimiento por parte de la CNMC y de los ministerios implicados.

En resumen, a día de hoy el DORA III se encuentra en fase de tramitación administrativa avanzada, pendiente aún de aprobación por el Consejo de Ministros y de su publicación en el BOE. No pasa por una tramitación parlamentaria propiamente dicha, pero está rodeado de un intenso debate político y de control en Congreso y Senado. La implementación real comenzará con su aprobación en Consejo de Ministros en 2026 y su aplicación efectiva desde el 1 de enero de 2027.

En planes como el DORA III (tercer Documento de Regulación Aeroportuaria 2027‑2031), el Consejo de Ministros ejerce sobre todo una competencia de decisión final y encuadre político, mientras que la elaboración técnica y las consultas recaen en Aena, la Dirección General de Aviación Civil (DGAC) y los reguladores (CNMC, AESA). Esa arquitectura está diseñada en la Ley 18/2014 y se ve reflejada en los acuerdos de Consejo de Ministros y en las resoluciones del BOE que publican los DORA.

1. Marco jurídico básico

La Ley 18/2014 configura la red de aeropuertos de interés general de Aena como un servicio de interés económico general y establece que:

• El Documento de Regulación Aeroportuaria (DORA) es el instrumento básico que fija, por quinquenios, estándares de capacidad y calidad, inversiones, condiciones mínimas de servicio y el ingreso máximo por pasajero vinculado a las tarifas.
• El Estado se reserva, entre otras, la función de “regulación, aprobación y supervisión del Documento de Regulación Aeroportuaria (DORA) o cualquier otro documento o plan en el que se establezcan los criterios de funcionamiento de los aeropuertos de interés general”, así como de las tarifas aeroportuarias.

Sobre esa base, varios preceptos concretan qué hace exactamente el Consejo de Ministros.

2. Competencias específicas del Consejo de Ministros en el DORA

A partir del articulado de la Ley 18/2014 (bloque sobre “Red de aeropuertos de interés general de Aena, S.A.”) y de los acuerdos publicados en el BOE para el DORA 2017‑2021 y 2022‑2026, se pueden identificar cuatro grandes competencias del Consejo de Ministros:

• Aprobación del DORA:
  • Corresponde al Consejo de Ministros aprobar cada DORA por acuerdo, a propuesta del Ministerio competente en transportes, y previo informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
  • La ley fija un plazo máximo: el nuevo DORA debe aprobarse, como tarde, el 30 de septiembre del último año de vigencia del DORA anterior. De ahí que la propia ley y las notas de prensa oficiales hablen de que el DORA III “deberá ser aprobado por el Consejo de Ministros antes del 30 de septiembre” del año de transición.
• Aprobación de las revisiones extraordinarias:
  • Si concurren “causas excepcionales” (por ejemplo, caídas muy acusadas del tráfico por desastres naturales, guerras o crisis graves), la Dirección General de Aviación Civil puede proponer una modificación del DORA.
  • Esa modificación se tramita con informes de CNMC y AESA y, de nuevo, se eleva al Consejo de Ministros para su aprobación mediante acuerdo.
• Decisión en escenarios de prórroga:
  • Si un nuevo DORA no está listo a tiempo, la Ley 18/2014 prevé la prórroga del documento vigente por un año, manteniendo condiciones básicas.
  • En ese supuesto, las inversiones a realizar durante la prórroga deben aprobarse “por Acuerdo de Consejo de Ministros, previo informe de la Comisión Delegada y de la Dirección General de Política Económica”.
• Autorización de operaciones estructurales sobre la red:
  • La ley atribuye al Consejo de Ministros la autorización del cierre o enajenación de infraestructuras o instalaciones aeroportuarias de la red estatal por importe igual o superior a 20 millones de euros, en coherencia con las obligaciones fijadas en el DORA.
  • Operaciones por debajo de ese umbral corresponden al Secretario de Estado, pero siempre dentro del marco que fija el DORA aprobado por el Consejo de Ministros.

3. Qué NO hace el Consejo de Ministros

La misma Ley 18/2014 delimita que otras fases del procedimiento no son competencia del Consejo de Ministros:

• Aena elabora la propuesta inicial de DORA, tras consultas con las asociaciones representativas de usuarios (aerolíneas).
• La Dirección General de Aviación Civil redacta la propuesta definitiva, recaba informes de la CNMC, de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea y de la Dirección General de Política Económica.
• Los Comités de Coordinación Aeroportuaria y órganos bilaterales Estado‑CCAA emiten informes y propuestas, pero no tienen capacidad decisoria: ni condicionan jurídicamente el contenido del DORA ni sustituyen la competencia del Consejo de Ministros.
• Las Cortes Generales no votan el DORA: se trata de un acto de gobierno de naturaleza reglamentaria y planificadora, sometido a control político (preguntas, interpelaciones, comisiones, etc.) y eventualmente jurisdiccional, pero no a aprobación parlamentaria formal.

4. Síntesis

En resumen, en planes como el DORA III el Consejo de Ministros concentra las decisiones clave: aprueba el marco regulatorio quinquenal que fija inversiones y tarifas aeroportuarias, aprueba sus revisiones excepcionales, determina el régimen de inversiones en eventuales prórrogas y autoriza cierres o ventas relevantes de infraestructuras de la red. Todo el trabajo técnico, de consulta y de supervisión se articula en torno a esa competencia central de aprobación política y jurídica del plan por parte del Gobierno.

La ampliación de infraestructuras aeroportuarias dentro o en el entorno de la Red Natura 2000 en España se somete a un doble marco: el de la Unión Europea (Directiva Hábitats 92/43/CEE) y su trasposición básica en España (Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad) junto con la Ley 21/2013, de evaluación ambiental. De este entramado se derivan requisitos muy estrictos de evaluación, autorización, condiciones de excepción y medidas compensatorias.

1. Marco normativo clave

• Derecho de la UE: Directiva 92/43/CEE (Hábitats), en particular su artículo 6, que regula la protección de las Zonas Especiales de Conservación (ZEC) y, por remisión, de toda la Red Natura 2000.
• Derecho interno básico:
  • Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que desarrolla en España el régimen de Red Natura 2000 y reproduce el esquema del artículo 6 de la Directiva (evaluación adecuada, prueba de no perjuicio, excepciones por razones imperiosas de interés público de primer orden y medidas compensatorias).
  • Ley 21/2013, de evaluación ambiental, que regula la evaluación de impacto ambiental de proyectos, incluidos los que afectan a espacios de la Red Natura 2000. Establece que:
    • Los proyectos del anexo I se someten a evaluación de impacto ambiental ordinaria.
    • Los proyectos del anexo II y cualquier proyecto que pueda afectar directa o indirectamente a espacios Red Natura 2000 se someten al menos a evaluación de impacto ambiental simplificada, con la posibilidad de que el órgano ambiental exija evaluación ordinaria.
• Normativa sectorial aeroportuaria (p.ej. Real Decreto 2591/1998 sobre ordenación de aeropuertos de interés general y sus modificaciones) regula el planeamiento y la zona de servicio, pero no rebaja en absoluto las exigencias ambientales anteriores.

2. Evaluación ambiental previa obligatoria

Conforme a la Directiva 92/43/CEE (art. 6.3) y a la Ley 42/2007, cualquier plan o proyecto que pueda afectar de forma apreciable a un lugar Natura 2000, incluso si no guarda relación directa con su gestión, debe someterse a una evaluación adecuada de sus repercusiones, individualmente y en combinación con otros planes o proyectos.

La Ley 21/2013, en coherencia con ello, prevé:

• Elaboración por el promotor de un estudio o informe de impacto ambiental, que en el caso de Red Natura 2000 incluye un informe específico de repercusiones sobre los hábitats y especies objetivo de conservación.
• Trámite de información pública y consultas a las administraciones afectadas y a las personas interesadas como parte esencial del procedimiento.
• Consulta preceptiva al órgano competente en la gestión de los espacios Red Natura 2000 afectados, y remisión del expediente al órgano ambiental, que debe determinar si el plan o proyecto causa o no perjuicio a la integridad del espacio.
• Emisión de una declaración de impacto ambiental (o informe de impacto, en la vía simplificada) que fija:
  • Si el proyecto puede autorizarse.
  • Condiciones ambientales, medidas preventivas y correctoras.
  • En su caso, medidas compensatorias y programa de seguimiento.

3. Prueba de “no perjuicio” y participación pública

Tanto la Directiva 92/43/CEE como la Ley 42/2007 exigen que las autoridades sólo puedan autorizar el proyecto una vez asegurado que no causará perjuicio a la integridad del lugar Natura 2000, y “si procede, tras haberlo sometido a información pública”. La Ley 21/2013 articula esa información pública y las consultas obligatorias a las administraciones interesadas como pasos centrales del procedimiento de evaluación.

4. Excepciones por razones imperiosas de interés público de primer orden

Si la evaluación concluye que la ampliación aeroportuaria produce un efecto perjudicial apreciable sobre el espacio Natura 2000 y no existen alternativas razonables (localización, diseño, escala, etc.), sólo cabe autorizarla si:

• Concurren razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas de índole social o económica, que deben declararse caso por caso:
  • Mediante ley, o
  • Mediante acuerdo motivado y público del Consejo de Ministros o del órgano de Gobierno autonómico competente, según la Ley 42/2007.
• Se adoptan todas las medidas compensatorias necesarias para garantizar que la coherencia global de la Red Natura 2000 queda protegida (por ejemplo, restauración de hábitats, creación de nuevas zonas de conservación equivalentes, mejoras de gestión, etc.).
• Dichas medidas compensatorias se incorporan en la evaluación ambiental, se aplican en las fases de planificación y ejecución y se remiten a la Comisión Europea, según la Ley 42/2007.
• Si el lugar alberga hábitats o especies prioritarios, las razones admisibles se restringen (salud humana, seguridad pública, consecuencias ambientales positivas) y, para otras razones imperiosas, debe consultarse previamente a la Comisión Europea, conforme a la Directiva 92/43/CEE.

5. Síntesis práctica

En la práctica, ampliar un aeropuerto en la Red Natura 2000 exige, como mínimo:

• Evaluación de impacto ambiental (ordinaria o simplificada) con informe específico de repercusiones sobre Natura 2000.
• Información pública y consultas amplias, incluyendo al órgano gestor del espacio.
• Decisión ambiental motivada que acredite ausencia de perjuicio o, si lo hay, análisis de alternativas.
• Para autorizar pese al perjuicio: declaración formal de razones imperiosas de interés público de primer orden y adopción de medidas compensatorias suficientes notificadas a la Comisión Europea.

Estos requisitos hacen que la ampliación de infraestructuras aeroportuarias en Red Natura 2000 sea jurídicamente posible sólo en supuestos muy justificados y bajo un control ambiental y participativo especialmente riguroso.