Os fundos europeus Next Generation tiveram um impacto positivo sobre a economia espanhola, mas sua capacidade de produzir a transformação estrutural que o programa buscava ainda apresenta limitações. É a conclusão que se desprende do relatório O impacto dos fundos Next Generation na economia espanhola, elaborado por Funcas e Afi, que analisa tanto a execução dos recursos quanto seus efeitos sobre o crescimento, o investimento e a produtividade.
O estudo diferencia entre o efeito dos fundos sobre a atividade econômica e sua capacidade de gerar mudanças estruturais. No primeiro âmbito, os autores identificam uma contribuição positiva. No segundo, apontam vários elementos que condicionam o alcance do programa.
O objetivo dos Next Generation não era apenas contribuir para a recuperação pós-pandemia. O programa europeu buscava também impulsionar o investimento, melhorar a produtividade e acelerar a transformação das economias por meio das transições verde e digital.
Funcas e Afi estimam que os fundos europeus explicaram entre 10% e 14% do crescimento médio anual do PIB real espanhol entre 2021 e 2025, equivalente a entre 1,4 e 2,1 pontos de crescimento. O relatório reconhece, portanto, um efeito positivo sobre a atividade.
A análise levanta, no entanto, que o impacto sobre o PIB não é o único indicador para avaliar o resultado de um programa cujo objetivo também era transformar a estrutura produtiva.
É neste segundo plano que os autores identificam as principais limitações.
As sete fraquezas que o relatório aponta
1. Uma lacuna entre os recursos recebidos e o gasto efetivo
A Espanha havia recebido 71.366 milhões de euros no final de 2025. Deste montante, cerca de 80% estava comprometido e 55% havia sido gasto.
O relatório distingue entre os fundos desembolsados pela União Europeia, os recursos comprometidos pelas administrações e o gasto que finalmente se materializa em empresas e lares. As administrações haviam comprometido 57.395 milhões, enquanto o gasto contabilizado por empresas e lares situava-se em torno de 39.000 milhões.
Os autores utilizam essa diferença para analisar o percurso que existe entre os recursos recebidos e sua chegada efetiva à economia.
2. O investimento empresarial continua abaixo do nível pré-pandemia
A evolução do investimento privado constitui um dos indicadores utilizados pela Funcas e Afi para avaliar o efeito transformador do programa.
O relatório aponta que, no final de 2025, o investimento empresarial estava 3,3 pontos abaixo do seu nível real de 2019.
Os autores observam que os fundos europeus contribuíram para sustentar o investimento, mas consideram que o impulso sobre o investimento empresarial foi inferior ao esperado inicialmente.
O dado é relevante para o objetivo do programa porque a mobilização de investimento privado constituía um dos mecanismos previstos para ampliar o efeito dos recursos europeus.
3. Parte dos investimentos financiados teria substituído o investimento privado
O estudo introduz ainda o denominado efeito substituição.
Segundo a análise da Funcas e Afi, uma parte dos investimentos que receberam financiamento europeu teria sido realizada igualmente por meio de recursos próprios das empresas.
Por isso, o volume de investimento associado aos fundos não equivale necessariamente ao volume de investimento adicional gerado por eles.
A distinção permite aos autores separar o efeito de financiamento dos fundos do efeito líquido que têm sobre a atividade econômica.
4. Um impacto adicional limitado sobre a produtividade
A produtividade é outro dos indicadores utilizados para avaliar a mudança estrutural.
O relatório aponta que a Espanha foi a única das quatro grandes economias europeias onde a produtividade real por hora teria melhorado em relação à sua tendência anterior. O aumento adicional estimado situa-se em 0,4 pontos.
Funcas e Afi consideram esse avanço limitado em termos absolutos em relação à dimensão do programa.
A produtividade constitui um dos elementos centrais do objetivo transformador dos Next Generation, pelo que sua evolução faz parte do balanço realizado pelos autores.
5. A gestão e coordenação administrativa condicionam a execução
A dimensão do programa supôs, segundo o relatório, um desafio para a capacidade de gestão das distintas administrações.
O modelo de execução implica a participação da Administração Geral do Estado, das comunidades autônomas e das entidades locais. O Estado gere cerca de 60% dos fundos mobilizados, as comunidades autônomas 25% e as entidades locais 15%.
Funcas e Afi observam diferenças nos ritmos de execução entre territórios e as relacionam, entre outros fatores, com as capacidades técnicas disponíveis, o design das convocações e a experiência prévia na gestão de fundos europeus.
Os autores assim levantam a capacidade administrativa e a coordenação entre níveis de governo como elementos relevantes para determinar a velocidade com que os recursos chegam à economia.
Em dados
Onze organismos reduzem o triunfalismo sobre os fundos europeus: mais dinheiro comprometido do que executado
AIReF, Banco de Espanha, Comissão Europeia, Tribunal de Contas Europeu, Eurostat, FMI e diferentes organismos nacionais coincidem em uma cautela: receber fundos de Bruxelas, convocar ajudas ou adjudicar projetos não equivale necessariamente a que o dinheiro tenha chegado ao beneficiário final nem a que o investimento esteja terminado. A AIReF distingue entre fundos convocados, adjudicações, obrigações reconhecidas e pagamentos realizados, enquanto o Tribunal de Contas identificou em diferentes fiscalizações atrasos, problemas de planejamento e carências nos indicadores de resultados. A Comissão Europeia, por sua vez, vincula seus desembolsos ao cumprimento de marcos e objetivos, mas seus relatórios continuam reclamando acelerar investimentos e reforçar a capacidade administrativa.
O Banco de Espanha e o Tribunal de Contas Europeu também advertiram sobre a diferença entre os desembolsos recebidos e sua absorção efetiva pela economia. Eurostat permite observar essa distância ao comparar o gasto contabilizado pelos Estados com os recursos alocados, enquanto o FMI apontou a dificuldade de vincular um sistema de pagamentos baseado em marcos administrativos com resultados econômicos mensuráveis. Na Espanha, a CEOE, Cotec-Ivie e Fedea também apontaram problemas de burocracia, acesso das pmes, fragmentação dos dados e dificuldades para identificar os pagamentos aos beneficiários finais.
O conjunto dessas análises não conclui que os fundos Next Generation tenham fracassado, nem todos eles realizam uma avaliação específica da gestão do Governo. Sim, introduzem uma diferença relevante em relação ao uso agregado das cifras de execução: dinheiro alocado, desembolsado, comprometido, adjudicado, pago e convertido em um investimento terminado são magnitudes distintas. A questão que esses organismos levantam é, portanto, quanto dos recursos europeus chegou efetivamente à economia real, que projetos foram concluídos e que resultados econômicos verificáveis foram produzidos.
6. Uma elevada concentração dos recursos entre as grandes empresas
O tamanho das empresas receptoras constitui outro dos elementos analisados.
As empresas com mais de 250 trabalhadores representam 0,4% do tecido empresarial espanhol, mas concentram aproximadamente 45,7% dos compromissos de gasto do Plano de Recuperação, Transformação e Resiliência.
As microempresas, que representam 89,3% do tecido empresarial, concentram cerca de 10% desses compromissos.
O relatório aponta que a concentração em grandes empresas está relacionada com a natureza e dimensão de alguns dos projetos âncora, que requerem capacidade financeira e técnica.
Ao mesmo tempo, os autores analisam como essa distribuição condiciona o alcance dos fundos sobre o conjunto do tecido empresarial.
7. Uma distribuição setorial que nem sempre coincide com os setores mais dinâmicos
O relatório analisa também o destino setorial dos recursos.
Os setores de manufaturas, informação e comunicações e construção concentram mais de 60% dos fundos comprometidos.
Funcas e Afi observam, no entanto, que a intensidade dos fundos nem sempre corresponde à evolução do investimento nos diferentes setores. O estudo propõe que a distribuição dos recursos não necessariamente coincide com os setores mais dinâmicos do ciclo expansivo espanhol.
Os autores propõem, a partir dessa análise, a conveniência de considerar instrumentos mais horizontais em futuros programas de investimento.
Um efeito positivo sobre o crescimento
O relatório não apresenta um balanço negativo dos fundos Next Generation. Funcas e Afi apontam que o programa contribuiu para sustentar a recuperação econômica e que foram feitos avanços em áreas como a transição verde e digital.
A estimativa de sua contribuição ao PIB situa o impacto dos fundos entre 10% e 14% do crescimento médio anual entre 2021 e 2025.
A análise introduz, no entanto, uma diferença entre esse impacto conjuntural e o objetivo estrutural do programa.
Os fundos foram concebidos para acompanhar a recuperação após a pandemia, mas também para elevar a produtividade, mobilizar investimento privado e modificar a estrutura produtiva.
É nesses últimos objetivos que Funcas e Afi identificam os principais elementos pendentes.
A execução como parte do impacto
O estudo presta especial atenção à diferença entre a convocação de recursos e sua execução efetiva.
A magnitude do programa implicou uma estrutura administrativa complexa e uma participação de diferentes níveis de governo. Os autores consideram que essa configuração gerou diferenças na capacidade de execução e nos ritmos com os quais os recursos se tornam despesa.
O relatório também levanta uma questão relacionada ao sistema de acompanhamento do programa: o cumprimento de um marco administrativo não garante por si só que os recursos tenham gerado o efeito econômico previsto.
Por isso, os autores propõem complementar o acompanhamento documental com indicadores que permitam verificar aspectos como a mobilização efetiva de financiamento privado ou a existência de licitações desertas.
O balanço: crescimento frente a transformação
O estudo da Funcas e Afi situa o resultado dos Next Generation em dois planos.
O primeiro é o da atividade econômica, onde os autores estimam uma contribuição positiva dos fundos ao crescimento espanhol entre 2021 e 2025.
O segundo é o da transformação estrutural, onde o relatório identifica uma série de fatores que limitam o alcance do programa: a diferença entre recursos recebidos e gasto efetivo, a evolução do investimento empresarial, o efeito substituição, o impacto sobre a produtividade, as dificuldades de gestão e coordenação, a concentração empresarial e a distribuição setorial.
Os autores concluem que o potencial transformador dos fundos ainda não se materializou plenamente.
Funcas e Afi apontam assim para a necessidade de extrair conclusões da experiência espanhola para o desenho de futuros instrumentos europeus de investimento. A análise propõe reforçar as capacidades administrativas, melhorar os mecanismos de acompanhamento e adaptar o desenho dos programas para favorecer uma maior mobilização de investimento privado e um impacto mais amplo sobre a produtividade.
O balanço que oferece o relatório, portanto, não se centra apenas em quanto dinheiro recebeu a Espanha ou em quanto contribuiu para o crescimento. Sua análise levanta uma questão adicional: até que ponto os fundos Next Generation conseguiram converter esse volume extraordinário de recursos em uma mudança duradoura do investimento, da produtividade e da estrutura produtiva espanhola.
E é precisamente nessa diferença entre impulsionar o crescimento e transformar a economia que Funcas e Afi situam as principais questões abertas sobre o resultado do programa.