“GRECO saluda la aprobación del Código de Conducta de las Cortes Generales (…) El Código y su aplicación (canales de supervisión, cumplimiento y asesoramiento) deben ahora ser probados en la práctica. El tiempo demostrará su eficacia y si es necesario o deseable realizar nuevos ajustes”. El Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa celebraba así, hace dos años, la aprobación por parte de las Mesas del Congreso y del Senado de un código conjunto de conducta en materia de rendición de cuentas, en especial en lo relacionado con la prevención de conflictos de intereses, una recomendación que el GRECO demandaba a España desde 2014.
El texto, en vigor desde octubre de 2020, afronta en estos momentos su primer “test de estrés”: un procedimiento inédito contra una parlamentaria para dilucidar si ha infringido dicho código de conducta. Se trata del expediente abierto a petición del Grupo Socialista en el Senado contra Ángeles Muñoz, senadora del Grupo Popular, por conductas que “pueden incurrir en un quebranto grave de las obligaciones constitucionales y reglamentarias (…)”, así como “en un flagrante conflicto de intereses”, como recoge el escrito de los socialistas dirigido a la presidencia de la Cámara Alta y al que ha accedido este diario.
La donación de la mitad de una sociedad, la declaración de unos bienes inmuebles y una causa judicial que afecta al entorno familiar de la legisladora son los objetos de controversia por los que el PSOE solicitó el inicio del procedimiento a finales de 2022. Lo hacían invocando el artículo 9 del Código de Conducta de las Cortes, por el que la presidencia de cada una de las Cámaras, “de oficio o a petición de otro parlamentario”, pueden solicitar la apertura de los trámites para “dilucidar sin se ha producido una infracción” de dicha norma.
«Es una situación novedosa, el primer caso que se examina en aplicación del Código de Conducta. Para resolverlo se debe hacer interpretación del código y del reglamento».
Arrancaba así un proceso que se sustanciará en las próximas semanas y cuyos resultados son inciertos dada la ausencia de precedentes, lo genérico del propio código y la falta de previsión de sanciones en los reglamentos para estos casos. A la espera de la documentación requerida a la legisladora y a los ayuntamientos en los que ha sido concejala, los trabajos se retomarán la próxima semana.
Sin referencias ni precedentes
Una vez abierto, ¿cómo se desarrolla el procedimiento? El citado artículo 9 del Código de Conducta, para el caso del Senado, encomienda a la Comisión de Incompatibilidades la elaboración de “un informe sobre la posible infracción”. Antes, la persona afectada tiene derecho a ser escuchada en la comisión y se puede solicitar un informe a la Oficina de Conflicto de Intereses, el órgano encargado de resolver las dudas de interpretación derivadas de la aplicación del Código de Conducta.
Por último, la Comisión de Incompatibilidades concluirá en su informe la existencia o no de infracción y propondrá la sanción que se estime oportuna. Hasta ahí la teoría. En la práctica, las diferencias interpretativas entre socialistas y populares están marcando los trabajos. La unanimidad en la votación para poner en marcha el procedimiento ha sido el único consenso hasta el momento.
“Lo que ha sucedido aquí es que la Comisión de Incompatibilidades, con anterioridad al Código de Conducta, ya tenía unas competencias muy tasadas y consolidadas. Esta era hasta ahora una comisión de una naturaleza más bien de tipo técnico. Nunca ha sido política. Aprobado el Código, se le ha asignado la misión de informar en casos como este [el de Muñoz]. Es una situación novedosa, el primer caso que se examina en aplicación del Código de Conducta. Para resolverlo se debe hacer interpretación del código y del reglamento. Y en cuanto a la parte procedimental, el código no pone nada. Nada”, explican fuentes jurídicas del Senado a Demócrata.
PODEMOS CONTRA VOX, UNA DENUNCIA FALLIDA Hace dos años, en marzo de 2021, el portavoz del Grupo Confederal de Unidas Podemos en el Congreso, Pablo Echenique, solicitó a la Mesa de la Cámara Baja la apertura de expediente sancionador contra los 52 diputados de Vox por las fórmulas utilizadas para cumplimentar sus declaraciones de intereses económicos. No volvió a haber noticia sobre ello. Comunicado a la Oficina de Conflicto de Intereses, la falta de concreción en la denuncia y lo genérico de la misma (dirigida a todo el grupo) estarían detrás de la falta de recorrido de la iniciativa de Podemos, como se detalla en el primer informe anual emitido por la oficina.
“Antes del código hay algún precedente del que se podría tirar, aunque quedan un poco lejos. En su momento llegaron un par de denuncias de fuera de la Cámara en las que se ponía en duda la capacidad de algún senador para tomar decisiones ante un eventual conflicto de intereses. Sí hubo miniprocedimientos a los senadores implicados. En ambos casos se informó de que no había tal conflicto de interés. Pero no dejan de ser casos que no tienen mucho que ver: ni existía Código, ni la denuncia venía de los grupos, sino del exterior de las Cámaras”, explica la misma fuente, del cuerpo de letrados de Cortes Generales, y que desempeña su labor en la Cámara Alta. “En otras ocasiones, con informaciones como, por ejemplo, noticias de prensa, la comisión no ha actuado”, puntualiza.
Discrepancias de fondo y forma
“Se trata de un total disparate de procedimiento y de fondo por su falta de base jurídica”. Así dejaba constancia de su oposición a “una comisión de investigación encubierta” el secretario tercero de la Mesa del Senado y miembro del PP, Rafael Hernando, en la sesión del pasado 21 de marzo, para quien el plan del trabajo aprobado en comisión estaría lleno de sombras, según consta en las actas de acuerdos. En la misma línea se manifiestan en conversación telefónica desde el Grupo Parlamentario Popular, donde consideran que “la comisión no tiene facultad para todo esto”, en referencia a las peticiones de documentación registradas por los socialistas, más “propias de una comisión de investigación”. El plan “no lo abala el reglamento”.
PLAN DE TRABAJO El que sigue es el último calendario de trabajo aprobado en comisión. Las fechas indicadas son tentativas y pueden quedar sujetas a cambios si, por ejemplo, se produjeran retrasos en el envío de documentación o se produjeran nuevas solicitudes como resultado del examen de la información recibida. Si el primer plan de trabajo se metía en la precampaña electoral de los comicios municipales, en los que Ángeles Muñoz aspira a revalidar la alcaldía de Marbella, con la previsión actual se entraría de pleno en la campaña. * 28 de marzo: aprobación por la mesa de la comisión de la documentación requerida. * 14 de abril: límite para recibir la documentación solicitada y proponer comparecencias. * 18 de abril: reunión de la Mesa y los portavoces de la comisión para examinar y aprobar el listado de comparecientes. Constitución del grupo de trabajo. * 3-5 de mayo: periodo de comparecencias. * 8-12 de mayo: elaboración del informe por parte del grupo de trabajo. * 18 de mayo: aprobación del informe.
La alusión a una comisión de investigación no es gratuita. Por su naturaleza, hay diferencias de alcance y atribuciones respecto a los trabajos de una comisión ordinaria, como sería el caso de la de Incompatibilidades. En una comisión de investigación, toda persona citada tiene obligación de comparecer ante ella, mientras que en el procedimiento abierto contra Ángeles Muñoz existe la posibilidad de acudir o no.
En el caso de la senadora, ella podrá decidir si quiere ejercer el derecho a ser escuchada y, de ser así, si desea intervenir de manera presencial o por escrito, como confirman a este diario desde el Senado. Por lo tanto, aunque no sea obligatorio asistir, la Comisión de Incompatibilidades sí tiene potestad para “solicitar la presencia de otras personas” y preguntarles “sobre cuestiones de su competencia [la de la comisión]”, como recoge el artículo 67 del reglamento del Senado.
Con los plazos para registrar comparecencias abiertos hasta este viernes, 14 de abril, desde el Grupo Socialista responden que todavía no han cerrado su propuesta.
Las solicitudes de documentación
Respecto a las peticiones de documentación por parte del PSOE, también vendrían avaladas por el reglamento de la Cámara Alta, de nuevo por su artículo 67, que autoriza a las comisiones, “en cuestiones de su competencia”, a “recabar, a través del presidente del Senado, la información y ayuda que necesiten (…) así como la documentación necesaria cuando lo solicite un tercio de los miembros” de la comisión.
PETICIONES A LOS AYUNTAMIENTOS DE MARBELLA Y BENAHAVÍS El Grupo Socialista ha solicitado a la senadora investigada contratos de compraventa, escrituras notariales y datos de inscripción en el Registro de la Propiedad de los diferentes bienes inmuebles indicados en la declaración de bienes del principio de legislatura. Requieren también a Ángeles Muñoz copia de la documentación ante el Registro Mercantil de dos sociedades participadas por la senadora, así como información tributaria desde 2011. En lo referido a las Administraciones Públicas, el GPS solicita a los ayuntamientos de Marbella y Benahavís, donde Muñoz ha sido edil las declaraciones presentadas por ella al comienzo de cada mandato, así como información sobre cualquier relación contractual que pudiera haber con los consistorios por parte de sociedades y personas del entorno de la actual alcaldesa de Marbella, como consta en el la solicitud de documentación a la que ha accedido este diario.
Pese a que el artículo 67 habla del Gobierno, autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas, el artículo 20.2 del reglamento sí recoge de forma expresa la facultad de los senadores de “recabar de las Administraciones Públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de éstas”, que dispondrán de 30 días para resolver las peticiones.
El rol de la Oficina de Conflictos de Intereses
El derogado Código de Conducta del Congreso de los Diputados, sobre el que se basa el código conjunto de las Cortes, sí reservaba a su Oficina de Conflictos de Intereses “funciones de comprobación de la veracidad del contenido de las declaraciones incluidas en el Registro de Intereses”. Sin embargo, con el código en vigor la oficina ha quedado limitada a un órgano de carácter consultivo, si bien tendrá su papel en el procedimiento contra la senadora popular.
No será hasta haber recabado la documentación solicitada por los grupos y haber dado la oportunidad de ser oída a Ángeles Muñoz cuando la Oficina de Conflictos se ponga en marcha. Las fuentes jurídicas consultadas precisan que el objeto de dicho informe (no vinculante) será “discernir si de las conductas del escrito de denuncia se desprende que pueda existir un conflicto de intereses con arreglo al Código de Conducta”.
El régimen de faltas en el reglamento
Recabada la documentación, oídos los comparecientes y recibido el informe de la Oficina de Conflictos de Intereses, el grupo de trabajo designado por la Comisión de Incompatibilidades elaborará un dictamen en el que concluirán si ha existido o no infracción. En caso afirmativo, propondrán “la sanción que corresponda de acuerdo con el Reglamento de la Cámara” y lo remitirán a la Mesa del Senado, que resolverá “lo que proceda en relación con la sanción” propuesta (artículo 9.3 del Código de Conducta de las Cortes).
¿QUIÉNES FIRMARÁN EL INFORME FINAL? La redacción del informe que, en su caso, debería proponer una posible sanción queda en manos de 11 miembros de la Comisión de Incompatibilidades: 3 representantes del PSOE, dos del PP, una de ERC (por el grupo de ERC-EH Bildu), una del PNV, una de Junts (por el Grupo Nacionalista), el representante de la Asociación Socialista Gomera (por la Izquierda Confederal), el de Ciudadanos (por el Grupo Democrático) y la de Vox (por el Grupo Mixto). Aunque los integrantes serán similares, los nombres del grupo de trabajo no serán exactamente iguales a los de la ponencia de la comisión y las votaciones se regirán por voto ponderado.
¿Y cuáles son las sanciones que recoge el reglamento de la Cámara Alta? El texto por el que se rige el funcionamiento del Senado contempla la expulsión de una sesión, la retirada de la asignación económica correspondiente y la suspensión temporal de la condición de parlamentario, pero solo bajo determinadas circunstancias.
- Llamada al orden por tres veces en un debate: expulsión de una sesión a un plazo máximo de un mes (Artículo 101).
- Absentismo no justificado: retirada de la retribución por al menos un mes. “El Senador que reiteradamente dejare de asistir a las sesiones, sin haber obtenido licencia de la Mesa, podrá ser privado de su asignación” (Artículo 23.2).
- Suplicatorio por procesamiento judicial: suspensión temporal de la condición de senador y posibilidad de retirar también la retribución económica (Artículo 22.6).
- Portar armas de en el recinto del Senado: suspensión de la función parlamentaria un mínimo de un mes y un máximo de un año, y pérdida de la parte proporcional de la retribución global del senador (Artículo 102.1 y 102.4).
- Agresión a otro senador o a algunos de los miembros del Gobierno durante una sesión: suspensión de la función parlamentaria un mínimo de un mes y un máximo de un año, y pérdida de la parte proporcional de la retribución global del senador (Artículo 102.2 y 102.4).
Sin sanción posible
Entonces, en el supuesto de que el informe de la Comisión de Incompatibilidades considere que Ángeles Muñoz ha infringido el Código de Conducta de las Cortes, ¿qué sanciones podría proponer el grupo de trabajo? Aquí la fuente jurídica del Senado consultada es tajante. “La realidad es que no habría sanción posible”. “No existe régimen de faltas y sanciones” para este supuesto. “No se podría aplicar ninguna sanción porque no hay nada tipificado. Si se determinase algún incumplimiento ahí quedaría dicho [en el informe final]”.
En el PSOE son conscientes de esta situación. “Sí, siendo importante que existiera sanción, no existe tipificación. Si el informe detecta irregularidades o un comportamiento no adecuado daría lugar a una sanción política, pero no a una sanción parlamentaria”, como reconoce un representante del Grupo Parlamentario Socialista en la Comisión de Incompatibilidades.
Y ahonda. “No es la situación ideal, pero sirve como antecedente para que a partir de ahora, ante cualquier sospecha se abra una causa de este tipo. La alternativa de guardar silencio y no hacer nada, no es una alternativa”. “Este procedimiento puede ser un precedente en términos de autoexigencia por parte del Senado para que se preste más atención por parte de la propia Comisión de Incompatibilidades”.
Antecedentes del caso de Ángeles Muñoz
Para entender el caso hay que remontarse a finales del pasado mes de octubre, cuando se conoce un auto de procesamiento de la Audiencia Nacional en el que el marido y un hijastro de la senadora, también alcaldesa de Marbella, aparecen como investigados en el marco de una presunta trama de tráfico de drogas y blanqueo de capitales. Desde ese momento, eldiario.es publica sucesivas informaciones sobre el caso, incluida una sobre el patrimonio de la parlamentaria, a la que ella reacciona con una nueva declaración de bienes y rentas en el Senado.
El 17 de noviembre, Ángeles Muñoz actualiza los derechos que tiene sobre una vivienda en Suecia y una parcela, un atraque y una nave industrial, los tres últimos vía una sociedad mercantil, en la provincia de Málaga. En todos los casos indica que su participación en dichos bienes pasa del 50% informado en la declaración de bienes del principio de la legislatura (noviembre de 2019) al 100% de la propiedad, un cambio producido en 2020, tras una donación por parte de su pareja, con quien estaba casada en aquel momento en régimen de separación de bienes. En el formulario, niega cualquier irregularidad, asegura que la donación se inscribió en la Junta de Andalucía y que siempre se ha declarado “correctamente” en la Agencia Tributaria.
«A todos los senadores o a ninguno»
El PP ha apoyado hasta ahora la apertura del procedimiento y se ha abstenido a la hora de votar los dos planes de trabajo del Grupo Socialista (se modificó el calendario inicial tras el fallecimiento del marido de Ángeles Muñoz). No obstante, lo anterior no quita que haya un fuerte malestar con el expediente en tramitación.
Volvamos a la sesión de la Mesa del 21 de marzo. Para el secretario tercero, Hernando, “da la sensación de que el único objeto de este procedimiento, totalmente inventado, es acusar a una senadora prejuzgando sus actuaciones”. El popular no rechaza la elaboración en la comisión de un informe “sobre la actualización que se ha producido en la declaración de bienes patrimoniales” de su compañera de filas, pero recuerda que “hay doce senadores socialistas que se encuentran en la misma situación, que modificaron varios de ellos sus declaraciones (…) Y que han hecho cambios muy sustanciales”. El procedimiento debería ser “aplicado a todos los senadores o a ninguno”.
El exportavoz del PP en el Congreso y ahora parlamentario en el Senado se refería así a las actualizaciones de las declaraciones de bienes y rentas registradas por varios senadores del PSOE (uno de ellos incorporó 80 fincas rústicas en Soria) una vez aparecidas las informaciones sobre Muñoz en prensa, en las semanas previas a que el Grupo Socialista registrara su escrito de denuncia en el Senado.
Desde las filas socialistas rechazan el paralelismo. “En el caso del procedimiento abierto hay una alteración importante de su patrimonio, un patrimonio abultado”. “Tarda más de dos años en declararla ante el Senado y hay todo un conjunto de informaciones alarmantes sobre su entorno que pudieran dar lugar a un incumplimiento de los principios de conducta enunciados en el Código de Conducta, como el de transparencia o responsabilidad”. El representante del PSOE en la comisión consultado por este diario concluye que no podían “permanecer inalterables. Como comisión tenemos la obligación de indagar”.