El complejo escenario parlamentario tiene su primera prueba de fuego el 17 de agosto. Ese día arranca la XV Legislatura con la constitución de las nuevas Cortes Generales. Diputados y senadores elegirán la presidencia de ambas cámaras y al resto de miembros de sus respectivas Mesas.
¿Cómo se elige la Mesa del Congreso?
Tanto en el Congreso como en el Senado, la primera votación de la legislatura es la elección de la presidencia de la Cámara. Esta votación tiene carácter secreto y se realizará al depositar papeletas en una urna. Cada diputado escribirá sólo un nombre en la papeleta.
Para alcanzar la presidencia de la Cámara en la primera votación es necesario lograr mayoría absoluta. Si ninguna candidatura obtiene tal mayoría, se repetirá la elección entre las dos que hayan obtenido más votos. Esta segunda votación se decidiría por mayoría simple.
A continuación, se eligen las cuatro vicepresidencias, en votación también secreta por papeletas depositadas en una urna. Resultarán elegidos por orden sucesivo las cuatro candidaturas que obtengan mayor número de votos. Finalmente, se elige a los cuatro secretarios por igual procedimiento que el de los vicepresidentes.
El papel de la Mesa del Congreso
La Mesa es el órgano de gobierno del Congreso. Además de encargarse de ordenar los debates y decidir sobre asuntos de organización parlamentaria, marca también el ritmo de tramitación de las iniciativas legislativas. Una iniciativa no llega a ser examinada por la comisión correspondiente hasta que la Mesa decide la finalización de su plazo de presentación de enmiendas.
Si PP y Vox aúnan fuerzas, al PSOE y Sumar no les basta con sus apoyos. Para conservar la presidencia debe buscar el apoyo entre sus potenciales socios
Este trámite, aparentemente inocuo, ha servido a los grupos con control de la Mesa para bloquear propuestas que no les interesaban. No son pocas las iniciativas que en las últimas legislaturas han quedado atascadas en sucesivas ampliaciones de plazo, sin posibilidad de avanzar en la Cámara.
El precedente más cercano de un Gobierno de signo político diferente al de la mayoría de la Mesa se produjo en junio de 2018, tras la moción de censura que llevó al PSOE a la Moncloa. PP y Cs contaban entonces con mayoría en la Mesa. La dualidad duró apenas unos meses. Pedro Sánchez convocó elecciones en febrero de 2019 por falta de apoyos para aprobar unos nuevos Presupuestos.
El PSOE necesita a sus socios
La pasada Legislatura la alianza del PSOE y Unidas Podemos consiguió seis de los nueve miembros de la Mesa del Congreso, por dos del PP y uno de Vox, que acudieron divididos a la votación. Esta división fue aprovechada por los partidos que luego formarían el Gobierno de coalición para ampliar su mayoría con un sexto representante.
Si esta vez el PP (136 diputados, según los resultados provisionales) y Vox (33) aúnan fuerzas en la votación, a PSOE (122) y Sumar (31) no les basta con sus apoyos. Para conservar la presidencia del Congreso, el PSOE debería buscar apoyos entre los potenciales socios de investidura.
Dos potenciales aliados de Sánchez, ERC y Junts, necesitan el visto bueno de la Mesa si quieren formar grupo parlamentario al no cumplir los requisitos
Sólo con ellos podría asegurar una mayoría suficiente como para doblegar la suma de PP y Vox (169 diputados), a la que podría sumarse UPN (1) y Coalición Canaria (1). Estos apoyos incluyen a Esquerra Republicana (7), Junts (7), EH-Bildu (6), el PNV (5) y el BNG (1).
Esta necesidad abre la puerta a la entrada en la Mesa de representantes de fuerzas nacionalistas e independentistas. En la pasada legislatura, PSOE y Unidas Podemos cedieron la presidencia de varias comisiones del Congreso a ERC y PNV. Y en la Cámara Alta el PSOE impulsó con sus votos la entrada en la Mesa de un senador del PNV.
ERC y Junts no cumplen los requisitos
Pero es que, además, hay una circunstancia que empuja hacia un acuerdo entre estas formaciones. Dos de los potenciales aliados de Sánchez, ERC y Junts, no cumplen los requisitos para formar grupo parlamentario.
Existen fórmulas para poder formarlo, aun no cumpliendo de entrada con los requisitos. Unión de varias formaciones, cesión de diputados o incluso una flexibilización de las exigencias para permitir su constitución. Pero cualquiera de estas fórmulas para evitar caer en el Grupo Mixto exigen el visto bueno de la Mesa del Congreso.
¿Qué requisitos hay para formar grupo parlamentario?
Para poder conformar grupo es necesario contar con al menos 15 escaños o, en su defecto, contar con cinco escaños y haber obtenido el 5% de votos en todo el territorio o el 15% en las circunscripciones a las que se ha concurrido.
Para no acabar en el Grupo Mixto ERC y Junts pueden unirse entre ellas y otra fuerza para alcanzar 15 diputados o pedir prestados parlamentarios de forma temporal
Ambas formaciones independentistas han logrado siete escaños, pero no alcanzan el 15% de los votos en todas las circunscripciones en las que presentaron candidatura. ERC obtuvo en Barcelona un 12,33% de los votos y un 14,74% en Girona, mientras que Junts se quedó en Tarragona con el 11,08% de los votos, y en un 9,68% en Barcelona.
Contar con grupo propio supone mayores recursos económicos, técnicos y representación en la Cámara, al tener garantizada representación en todas las comisiones parlamentarias, la Diputación Permanente y voz propia en la Junta de Portavoces. También capacidad de intervenir en todos los debates en igualdad de condiciones con el resto de grupos, mientras que dentro del Grupo Mixto los partidos deben repartirse los tiempos de intervención y la representación en las comisiones.
Lo mismo ocurre en los cupos de preguntas e iniciativas en los plenos o en las subvenciones asignadas a cada grupo, que en caso de caer en el Grupo Mixto deberían de repartirse a partes iguales entre todos sus miembros.
¿Qué opciones tienen?
Para evitar acabar en el Grupo Mixto, ambas formaciones tienen la opción de aliarse entre ellas y sumar al menos a otra formación para alcanzar el mínimo de 15 diputados. Para ello pueden recurrir a Bildu –con derecho a formar grupo propio al superar el 15% de los votos en las tres provincias vascas y Navarra–, al BNG o incluso a diputados del PSOE y Sumar.
Otro precedente es la flexibilización de los requisitos para formar grupo parlamentario. ERC y PNV han tenido grupo sin llegar al 15% del voto en todas sus circunscripciones
La cesión de escaños para conformar grupos es una práctica ya utilizada en legislaturas precedentes. Ciudadanos llegó a pedir en 2016 la prohibición de esta fórmula por considerarlo «fraude de ley».
Esta cesión de diputados puede incluso ser temporal, ya que los diputados pueden retornar a su grupo dentro de los cinco primeros días de cada período de sesiones.
En todo caso, el Reglamento establece que un grupo no puede menguar a un número inferior a la mitad del mínimo exigido para su constitución. ERC y Junts cuentan con siete escaños cada uno. Si otros grupos les ceden diputados para alcanzar el mínimo de 15 y formar grupo por separado, deberán tener en todo momento contar con un mínimo de ocho.
El TC avaló flexibilizar las exigencias
Otro precedente es la flexibilización de los requisitos para la formación del grupo parlamentario, asunto sobre el cual existe incluso jurisprudencia. Y es que el PP recurrió en 2004 ante el Tribunal Constitucional la decisión de la Mesa del Congreso de permitir a ERC formar grupo cuando no había alcanzado el 15% exigido en las circunscripciones valencianas, en las que también se había presentado.
En 2004 el PP recurrió la decisión de permitir a ERC un grupo propio sin cumplir los mínimos y el TC lo inadmitió reconociendo a la Mesa margen para interpretar la normativa.
Tres años más tarde, el TC inadmitió el recurso reconociendo a la Mesa el margen de interpretación de la normativa parlamentaria, y que esta interpretación no debía ser controlada por el Tribunal siempre que no supusiera una vulneración de derechos fundamentales, situación no apreciada en este caso.
Otro precedente es el del PNV, que pudo formar grupo propio durante varias legislaturas pese a no alcanzar el 15% de los votos en Navarra, donde concurría con marca propia hasta su integración en la coalición Nafarroa Bai en 2004.
Los precedentes recientes no favorecen a Junts
Los precedentes recientes son contrarios a la relajación de la normativa. La Mesa del Congreso no autorizó a Junts en 2019 formar grupo sin cumplir los requisitos. En la última legislatura, esta formación se alió con otros partidos que no alcanzaban el mínimo para formar grupo parlamentario (Grupo Plural, junto con PDeCAT, Más País-Equo, Compromís y BNG).
Esta decisión se justificó también para no saturar un Grupo Mixto que, aun sin estas formaciones, empezó la legislatura con UPN, la CUP, Coalición Canaria, Nueva Canarias, Teruel Existe, el PRC y Foro Asturias. En esta ocasión el Mixto no se antoja tan concurrido. Sólo UPN, Coalición Canaria y BNG han logrado representación.