Dos años y después de su última comparecencia, la presidenta de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), Cristina Herrero Sánchez, ha vuelto al Congreso de los Diputados. ¿El motivo? Rendir cuentas sobre su actividad al frente del organismo, exponer los resultados de la evaluación externa a la que se ha sometido y el Plan de acción para sus últimos meses al frente de la autoridad fiscal, «una rendición de cuentas absolutamente imprescindible en el caso de una institución independiente como es la AIReF», como ha valorado la propia Herrero.
En su último año de mandato, la presidenta de la AIReF ha compartido con los diputados de la Comisión de Hacienda y Función Pública reflexiones y llamadas a la acción, sobre todo en lo relativo a la evaluación externa de la institución, que ha sido llevada a cabo por un equipo seleccionado por la Comisión Europea y con asistencia financiera de las instituciones comunitarias.
Con el «diálogo constructivo entre la AIReF y las administraciones públicas» como bandera a lo largo de sus intervenciones, Herrero ha lanzado varias llamadas de atención al Congreso, en lo que a la regulación del organismo se refiere, al tiempo que les ha trasladado los compromisos que el examen independiente reclama al Legislativo, siempre con la reivindicación de la independencia y autonomía de la AIReF presente.
Tomando como referencia las funciones sobre las que ha orbitado la evaluación externa, Cristina Herrero ha organizado el grueso de su tiempo en torno a tres áreas: la labor de supervisión, la de evaluación de políticas públicas y el fortalecimiento del impacto de la institución y la rendición de cuentas. Con el examen del evaluador independiente, la AIReF se ha anticipado a la obligación, que entra en vigor en 2026, de la Directiva UE de marcos presupuestarios de los Estados Miembros de someter a las autoridades fiscales de cada país a un ejercicio de este tipo cada cinco años, algo de lo que se ha congratulado su presidenta, por haber sido «pioneros en buenas prácticas».
Por una ordenación de los encargos a la AIReF
La evaluación del gasto público de las administraciones es una función de la AIReF menos desarrollada que la de la evaluación de políticas públicas, como ha detallado su presidenta y reconoce también la evaluación externa. Aquí Herrero ha sido firme a la hora de defender la necesidad de ordenar el procedimiento por el que las administraciones públicas hacen encargos a la autoridad fiscal, para lo que anunciado la publicación próxima de una resolución por la que intentar regular los procedimientos de encargo de evaluaciones.
Otro llamamiento ha sido el de acotar los encargos de evaluación que se incluyen mediante leyes ordinarias. Es decir, el uso de leyes como normas para obligar a la AIReF a llevar a cabo determinadas labores de análisis de cumplimiento sobre determinadas políticas. Así ha mencionado de forma expresa regulaciones como la del Ingreso Mínimo Vital (IMV), la de la conocida como «regla de gasto de las pensiones«, los incentivos a los planes de empleo o la Ley de startups. La existencia de leyes que dicen que «AIReF tiene que evaluar» hace que «la planificación posible en materia de evaluación se nos caiga por completo«, ha denunciado.
Más interlocución y contra un uso privativo de recursos
A lo anterior ha sumado algún otro reproche, como la falta de todo contacto por parte del Ministerio de Economía a la hora de desarrollar la Ley de startups, donde «no solo se nos dice que debemos evaluar, sino que se nos dice lo que tenemos que evaluar y en qué plazo». «Esa ley dice que hagamos un inventario de los instrumentos que hay disponibles». «¿Es razonable que la AIReF tenga que hacer un inventario de los instrumentos disponibles? ¿No los tiene la Administración?», ha espetado. Y ha ido más allá.
«Además, esa ley dice que lo que se debe hacer es un informe», una obligación legal que se excedería de las obligaciones que en materia de informes recoge la Ley Orgánica de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, en su artículo 5, como ha querido destacar Cristina Herrero. «Aquí sí que pido, que si bien hay que dotar de cierta flexibilidad para dar entrada a ciertos encargos o ciertas opiniones, tiene que ser en supuestos muy tasados o con una interlocución previa con AiReF que permita organizar nuestros recursos y se respete nuestra independencia«, ha añadido respecto.
«Mucho tiene que cambiar el contenido del Plan Fiscal y Estructural de medio plazo para que la AIReF pueda hacer un análisis de estas características»
También ha aprovechado para recordar que los recursos de la institución provienen de una tasa que pagan todos los niveles de la Administración Pública, entre ellas comunidades autónomas y algunas entidades locales, como argumento en pos de un uso racional de los encargos a la AIReF y en contra del uso privativo de los recursos de la autoridad fiscal que supone el comportamiento de algunas administraciones, como los ministerios cuando obligan por ley a la intervención del organismo. «¿Qué ocurriría si las CCA, en sus leyes, dijeran que AIReF también tiene que evaluar algunas de sus políticas? Se acabaría, se desvirtuaría completamente la actividad de AIReF«.
Una priorización conjunta de las evaluaciones a llevar a cabo con las administraciones públicas es la propuesta de colaboración a la que ha invitado dentro del apartado de posibles modificaciones legislativas.
Evaluación en materia de alerta temprana de riesgos
Otra de las novedades avanzadas ha sido la evaluación de las alegaciones o explicaciones que las administraciones hacen a las recomendaciones de corto plazo emitidas por la AIReF. Estas, entendidas como «una alerta de que existen riesgos» de incumplimiento o desviación sobre los objetivos marcados desde una administración. Las Administraciones Públicas, ante estas recomendaciones a corto, pueden explicar porqué creen que la alerta está equivocada.
En un horizonte próximo, la AIReF va a «empezar a ver si lo que se nos dijo para rebatir que sí iban a cumplir finalmente se materializó o no«. «Eso puede influir en los años siguientes de alguna forma en la credibilidad de los argumentos que se nos dan en materia de alerta temprana de los riesgos de desviación».
Deberes para el Legislativo
De vuelta a la evaluación externa, Cristina Herrero ha puesto sobre la mesa la necesidad de acometer las adaptaciones normativas necesarias para ajustar la actividad de la AIReF al nuevo marco fiscal de la UE, así como ante los cambios introducidos en el ordenamiento jurídico nacional en la función de evaluación de la institución. También ha hecho un llamamiento a que se atiendan las demandas de un refuerzo institucional para garantizar la autonomía de funcionamiento, la transparencia y la rendición de cuentas de la autoridad independiente, una iniciativa que «corresponde a las administraciones públicas o al Parlamento».
En concreto, ha apuntado a lo oportuno de modificar la Ley Orgánica por la que se rige la AiReF, en lo relativo a la participación de la institución en tres momentos del Plan Fiscal y Estructural de medio plazo que desde el Ministerio de Economía se remite a la Comisión Europea.
- En la elaboración del mismo: diálogo técnico entre el Ejecutivo y la AIReF y que el Plan diga cómo ha tenido en cuenta los aportes técnicos.
- Cuando el Plan esté elaborado, previo envío a instituciones comunitarias: que la AIReF emita una opinión en la que se evalúa el documento, opinión que tendría que acompañar al plan.
- Por último, seguimiento posterior al envío, de la ejecución presupuestaria, pero con hincapié en los factores que expliquen las desviaciones de la senda comprometida en el Plan Fiscal y Estructural de medio plazo.
Herrero ha compartido el contenido de estas recomendaciones, si bien ha sido crítica en sus previsiones: «Mucho tiene que cambiar el contenido del Plan Fiscal y Estructural para que la AIReF pueda hacer un análisis de estas características. Hasta el momento, la información que hay tanto en el Plan como en su seguimiento haría difícil un pronunciamiento sobre el mismo».
Éxitos y retos de la AIReF
En otros puntos del desglose del resultado del «examen sobre su eficacia» al que se ha sometido la autoridad fiscal, Herrero se ha congratulado del grado de cumplimiento de los objetivos fijados en el Plan Estratégico 2020-2026, el documento de trabajo con el que solicitó a la Cámara Baja el apoyo para su nombramiento, en marzo de 2020, y que consiguió con unanimidad de todos los grupos parlamentarios.
Ha celebrado el impacto, reconocido por la evaluación, de las recomendaciones que emite la AIReF como resultado de su labor de evaluación de política públicas y por los análisis de sus informes. En el debe, la incapacidad hasta el momento de «firmar protocolos para regular el suministro de información con los principales ministerios» que tiene que «facilitarles los datos», así como la necesidad de contar con una «financiación plurianual» que ha considerado fundamental en el ámbito de las instituciones fiscales independientes.
Recomendaciones imposibles
En coherencia con el principio de «cumplir o explicar» que rige las actuaciones del organismo, desde la presidenta de la autoridad ha detallado qué recomendaciones de las emitidas por el evaluador externo no son posibles de cumplir, bien porque escapan a la competencia de la AIReF o bien porque no disponen de recursos para ello. Como ejemplos, la petición de asesorar al Consejo Fiscal Europeo sobre la orientación fiscal de la economía de España, una labor que sí tienen encomendada instituciones fiscales independientes de otros países, pero no la AIReF en su ley orgánica.
Otro ejemplo, la recomendación de desarrollar un grupo de trabajo de microsimulación a nivel nacional, en el que el organismo haga las labores de coordinación entre la Agencia Tributaria, el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Tesorería de la Seguridad Social, una «competencia de coordinación tan amplia que excedería» de su capacidad frente a instituciones que «triplican o cuadriplican» los recursos de la institución que preside.
Retos y riesgos de las finanzas a largo plazo
Otro de los requerimientos a la AIReF sobre los que que ya han empezado a trabajar en la institución es la ampliación de sus análisis a los riesgos de las finanzas públicas a futuro. En esa línea, su presidenta ha destacado la primera opinión que han publicado centrada en riesgos macroeconómicos, medioambientales (una aproximación a la evaluación a fondo del impacto del cambio climático que solicita el evaluador externo) y riesgos legales, es decir, «los derivados de los litigios con el Estado». Al mismo tiempo se ha comprometido a incorporar en la próxima opinión sobre la materia «los riesgos financieros».
Impacto del cambio climático
Una de las prioridades fijadas por la UE es la evaluación del cambio climático, algo en lo que de momento se ha hecho «alguna aproximación» desde la AIReF, como ha reconocido Cristina Herrero, como la colaboración del órgano que preside con todos los grupos internacionales creados con la finalidad de fijar una metodología común: tanto el de la Comisión Europea como el de la OCDE, un camino que ha pronosticado como «largo y complicado».
Más microsimulaciones y más expertos
A los simuladores existentes sobre IVA, IRPF, IMV y el sistema de pensiones, se unirán mejoras como la apertura al público generalista o más o menos especializado de los mismos. En cuanto a la colaboración con expertos externos, ha mencionado el convenio con la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona o la elaboración de varios seminarios con servicios de estudio y académicos.