Las resoluciones jurisdiccionales o los informes jurídicos suelen, en ocasiones, ser interpretados bajo un único e interesado prisma cuando, en su mayoría, su lectura arroja consideraciones mucho más complejas.
Esto da lugar a que cuando nos encontramos además con una cuestión de relevancia o interés político, como ha sido el reciente informe del Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), D. Spielmann -y quizás resulte así de la sentencia-, nos encontremos con opiniones contradictorias al respecto en las que todas, de alguna manera tienen razón.
Es preciso realizar previamente tres observaciones. La primera, que este informe es una opinión no vinculante, por lo que si bien puede influir en la sentencia posterior, no resuelve el caso.
La segunda, que el pasado 13 de noviembre fueron dos los informes que salieron a la luz: el derivado de la cuestión prejudicial planteada ante la Audiencia Nacional (AN) en la que se juzga a los miembros de los Comités de Defensa de la República (CDR) por actos de terrorismo; y, el derivado de la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de Cuentas por responsabilidad contable durante el proceso de independencia de Cataluña. Y cada cual tiene, a su vez, interesantes conclusiones, si bien, ninguno de ellos legitima -como se ha atrevido a decir rotundamente el Gobierno-, la amnistía ni supone ninguna “victoria rotunda”.
La tercera, son cuestiones prejudiciales, ambas, en las que el Abogado – y luego lo hará el TJUE- responde a cuestiones concretas que se le han formulado. Esto supone, por obvio que parezca recordarlo, que sólo se pronuncia sobre lo que se ha consultado. Es por ello que emitir juicios como el realizado por el ministro de justicia afirmando también que confirma que Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (en adelante, la ley de amnistía) es acorde al Derecho de la Unión es interesado y parcial pero no es correcto, o no del todo. Y decimos esto porque es correcto respecto de algunas de las cuestiones consultadas, que ahora comentaremos, pero no respecto de la totalidad de la ley, sobre lo que no ha sido consultado el Tribunal.
Las conclusiones por tanto de cada uno de los informes son diferentes y merecen exposiciones separadas para evitar así la confusión a la que hemos asistido estos días. Es preciso en todo caso reiterar que no analiza la amnistía, ni su legalidad o no, sólo elementos concretos respecto al derecho europeo. De hecho, en el informe relativo a la cuestión planteada por la AN señala expresamente en su consideración 119 que “no correspondería al Tribunal de Justicia apreciar la oportunidad política o la pertinencia del ámbito de aplicación material o temporal de la amnistía en el proceso principal. Su control habría de limitarse a comprobar la observancia de los límites externos que imponen el Derecho de la Unión y los instrumentos internacionales que vinculan a los Estados Miembros.”
Como acabamos de señalar, el informe que resuelve sobre la cuestión prejudicial plateada por el Tribunal de Cuentas trae causa en el proceso que debe determinar si la amnistía puede extinguir la responsabilidad contable derivada de la gestión de fondos públicos vinculados al proceso de independencia de Cataluña, fondos que se utilizaron para la preparación y realización del referéndum y la promoción de lo que se denominó acción exterior de la Generalidad desde el 2011 a 2017.
Es quizás este informe el que contiene la cuestión a la que deberíamos dar mayor relevancia, y es el cuestionamiento que hace de la tutela judicial efectiva. Ello puede llevar a que, si resuelve en similar sentido el Tribunal, tenga como ulterior consecuencia que haya de modificarse el procedimiento de aplicación de la amnistía.
Son ocho las cuestiones prejudiciales planteadas y dos los asuntos que las ocupan verdaderamente relevantes –de hecho, sobre varias de ellas no entra por considerarse no competente-: la que mencionábamos en el párrafo anterior sobre la compatibilidad de determinadas disposiciones de la ley de amnistía con el principio de tutela judicial efectiva, y las relativas a si la extinción de responsabilidad contable prevista en la ley de amnistía es contraria al Derecho de la Unión.
Sobre esta segunda cuestión, Spielmann -que no entra en la consideración que deba darse a los gastos según el procedimiento que se sigue en el Tribunal de Cuentas-, señala que, al no haber una relación directa entre los actos objeto de responsabilidad contable y una disminución de los fondos de la Unión, la extinción de responsabilidad prevista en la ley de amnistía no sería contraria al derecho comunitario.
Es decir, ante la duda plateada sobre si la amnistía podía vulnerar el TFUE (art. 325) el Abogado General estima que no se ha puesto en riesgo el dinero comunitario al no poder apreciar un “vínculo directo entre esos actos y la reducción, actual o potencial, de los ingresos puestos a disposición del presupuesto de la Unión” (consideración 82). De tal forma que, quizás el dinero pudo destinarse de forma regular o no, está por decidir, pero no se hizo a costa del presupuesto de la UE.
La primera, como adelantábamos, es la más relevante y la que a nuestro juicio ha sido menos destacada –también es la más técnica- ya que afecta a los plazos procesales y la tutela judicial, y es la que más preocupa –o debiera -ya que afecta al diseño del proceso, cuestión no menor.
El Abogado General considera que imponer un plazo máximo de dos meses para resolver sobre la aplicación de la amnistía puede interferir en la independencia judicial y en la garantía de una tutela judicial efectiva al limitar la capacidad del juez para investigar adecuadamente.
Aún son muchas las cuestiones sobre la mesa que resolverá el TJUE
Advierte (consideraciones 127 y 128), que “los jueces han de estar protegidos frente a intervenciones o a presiones externas que puedan amenazar su independencia”, y que “una disposición procesal como el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la LOA puede constituir una influencia indirecta que pudiera orientar las decisiones de los órganos jurisdiccionales (…) y quebrantar, así, la exigencia de independencia del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Ha de puntualizarse que, para constatar tal quebrantamiento, se requiere no solo que el plazo contemplado sea excesivamente corto, sino también que tenga carácter vinculante”, como así resulta el plazo de los dos meses previsto.
Y, concluye con la propuesta de considerar que el art. 19 del TUE citado se opone al 10.2 por el plazo, y al 13.3 de la ley de amnistía al excluir del deber de dar audiencia a las partes que han ejercitado la acción pública, sólo considerando a las entidades del sector público perjudicadas por el menoscabo de fondos públicos.
Por otro lado, el informe sobre la cuestión prejudicial planteada por la AN se pregunta si la amnistía es compatible con la Directiva (UE) 2017/541 en materia de terrorismo. En concreto, son nueves cuestiones, en cinco de ellas en las que se estudia si existe una oposición entre la ley de amnistía y la Directiva, dos en relación con la compatibilidad con principios del derecho de la UE como el de seguridad jurídica, primacía y cooperación leal, y las dos finales sobre la concurrencia con legislación europea en relación la exención de la responsabilidad penal. De ellas entra a resolver todas salvo la última, al considerarla no admisible por no ser pertinente (sic) para la resolución del proceso principal.
Sobre ello, concluye el Abogado General que la ley no es contraria a la Directiva en tanto la misma no las prohíbe, es competencia exclusiva –aun cuando, no una “libertad ilimitada”, señala – y no priva a la Directiva de eficacia. Si bien sorprende que su razonamiento concluya que, pese a la severidad de los hechos, los actos de terrorismo no son graves y por tanto le permiten concluir de esa manera y a favor de dicha compatibilidad ya que no han implicado violaciones graves de derechos humanos. Es decir, que no queda cuestionada, a pesar del atentado contra la convivencia y sobre todo el Estado de Derecho y la integridad del Estado que supuso, al no haberse afectado la vida, no haber habido torturas o tratos inhumanos o degradantes.
Igualmente sorprende, por innecesario además, que entre a cuestionar la autoamnistía lo que reconoce. Señala en sus consideraciones 91 a 94 que “me parece oportuno (…) tocar la cuestión de la autoamnistía, que se suscitó en la vista, aunque no sea, como tal, objeto de una problemática específica en la petición de decisión prejudicial (…)”, para concluir que “nada permite calificar a la LOA de autoamnistía en el presente caso (…)” ya que “es fruto de un procedimiento parlamentario regular tramitado en el seno de un sistema democrático pluralista. No es el resultado de un acto unilateral impuesto por un poder autoritario, sino de un debate y de una votación democrática en las Cortes Generales” y “su aplicación no se sustrae al control judicial”. Además, se “aplica a un conjunto determinado de actos, circunscritos en el tiempo y vinculados a un periodo de tensión política, sin consideración de la condición pública o privada de las personas interesadas. En una palabra, opera impersonalmente”.
Numerosas son las consideraciones que podrían hacerse, pero sin entrar en ello por no corresponder al asunto que comentamos, legitimar una norma sólo por el hecho de emanar de un parlamento es un debate superado por la doctrina, y los hechos. Esta consideración era efectivamente innecesaria, y sólo sirve a los intereses particulares de quién defiende un proceso a todas luces cuestionable y cuestionado y, efectivamente, quizás debió quedar fuera ya que no es necesario para el objeto que se dilucida en el informe.
Podemos concluir por tanto que son aún muchas las cuestiones sobre la mesa que resolverá el TJUE, si bien ya apunta cuestiones relevantes para este caso y para la doctrina que siente, sobre todo en relación con la arquitectura del procedimiento y la afectación, y ello es lo verdaderamente relevante, que tiene sobre la tutela judicial efectiva. Lo que, en sí mismo, es un cuestionamiento sobre la ya controvertida amnistía que puede de alguna manera quedar afectada si la sentencia del TJUE sobre el proceso ante el tribunal de cuentas resulta favorable a la postura de éste, y de ahí, resulte algo apuntalado nuestro maltrecho Estado de Derecho.
SOBRE LA FIRMA:
Irene Correas Sosa es Doctora en Derecho y profesora adjunta de Derecho Constitucional en la Universidad San Pablo CEU