Cuando en 2008 tuve ocasión de cerrar el trabajo de campo y prologar el estudio “La distribución agroalimentaria y transformaciones estratégicas en la cadena de valor” no era consciente de que era la primera vez que, en una obra publicada en España, se hablaba de cadena de valor agroalimentaria. Posiblemente el concepto acuñado por Porter en 1985 había ido permeando primero en las empresas, luego en las cadenas de suministro y posteriormente en la forma de abordar el análisis de los sectores; por lo que enseguida nos familiarizamos con la visión de cadena.
En la década siguiente los contactos entre los eslabones del sector primario, a través de los representantes de la producción agraria, ganadera y pesquera, el sector industrial transformador y la distribución permitieron superar el trabajo en compartimentos estancos hacia un mayor entendimiento y colaboración. Esta dinámica fue entendida muy rápido y apoyada por las administraciones públicas, singularmente el Ministerio de Agricultura, que vieron una oportunidad para abordar los problemas de la agroalimentación de forma distinta, hasta el punto de acuñar el término en la Ley 12/2013, conocida como la ley de la cadena alimentaria.
Actualmente estamos en una fase en la que la noción de cadena ampliada, con la implicación además de los inputs de la producción, la hostelería y los propios consumidores, permite extender el diálogo e introducir nuevos análisis, preocupaciones y desafíos.
"Cuando se trata de abordar políticas públicas y decisiones más complejas que exigen un enfoque holístico, tenemos que empezar a hablar de ecosistema agroalimentario"
Aun así, especialmente cuando se trata de abordar políticas públicas y decisiones más complejas que exigen un enfoque holístico, tenemos que empezar a hablar de ecosistema agroalimentario. En este ecosistema, además de con todos los agentes anteriores, hay que contar con el sector financiero -hay grandes entidades cada vez más volcadas y especializadas en la cadena-, con el mundo académico y la investigación, con los centros y las plataformas tecnológicas, con las tecnologías de datos, la maquinaria y robotización, con las industrias del envase y embalaje, con el mundo de la cultura, en el que cobran una importancia creciente los aspectos y culturales ligados a la gastronomía, con los actores implicados en la gestión circular de los residuos, con los agentes responsables de la gestión del agua o de la energía, con las sociedades médicas y profesionales de nutrición y con las las organizaciones ambientales y de defensa del bienestar animal.
Esta visión de compartimentos estancos tiene que ser superada también por las administraciones públicas y los legisladores. La normativa tampoco puede obedecer a la dinámica de silos o regirse sólo por el reparto de competencias. La mayor parte de los sectores económicos acaba teniendo una dinámica transversal que supera la visión tradicional de las políticas públicas sectorial. Cualquier regulación en materia tributaria, laboral, medioambiental, sanitaria, de transportes o comercial, acaba impactando en la producción, distribución y consumo de alimentos.
Hemos asistido, especialmente en la última década, a lo que Villar Palasí denominaba una mayor amplitud de campo y profundidad de foco del Derecho Administrativo. Esto se ha ido trasladando a todos los sectores, que han visto con mayor preocupación cómo las obligaciones y la complejidad normativa acaban lastrando la competitividad de sus negocios, en un entorno cada vez más globalizado.
Desde mi experiencia personal, esta labor de las administraciones y de los legisladores de tener en cuenta todas las implicaciones posibles en sus propuestas normativas era más fácil de resolver cuando las Iniciativas eran menos numerosas y más sencillas, a través de mecanismos como la circulación interinstitucional de las propuestas. A medida que se formulan objetivos más ambiciosos en ámbitos de políticas sectoriales y se regulan éstos con más detalle, se pierde parte de la congruencia de los programas de gobierno y se provocan resultados no queridos o se aprueban normativas contradictorias.
"Es importante introducir la noción de ecosistemas, como mecanismo no sólo para fomentar el diálogo y encontrar nuevas sinergias en el sector privado, sino también a como vía para una nueva forma de evaluar las políticas públicas"
Por este motivo es importante introducir la noción de ecosistemas, como mecanismo no sólo para fomentar el diálogo y encontrar nuevas sinergias en el sector privado, sino también a como vía para una nueva forma de evaluar las políticas públicas. Además, muchos de estos ecosistemas están interrelacionados, de manera que se puede lograr una mayor coherencia y eficiencia del sector privado y una mayor coherencia de las instituciones.
La Comisión Europea, en su programa de gobierno para esta legislatura y sobre la base de los informes Draghi y Letta, ha asumido el diagnóstico. Habrá que esperar al desarrollo e implementación que tiene que respaldar cada una de las propuestas normativas. Por su parte el Ministerio de Agricultura, a través de la aprobación de la Estrategia nacional de alimentación (ENA), ha dado también un primer paso importante en la superación de la visión de cadena que debería influir también en la actividad de los otros Ministerios para que el conjunto de la actividad de normativa y de gobierno sopesara y apoyara al ecosistema agroalimentario.