La presentación por parte de la vicepresidenta primera del gobierno, ministra de Hacienda y candidata socialista a la presidencia de la Junta de Andalucía, entre otras responsabilidades, de una propuesta de nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas de régimen común ha venido a agitar más, si cabe, el tenso ambiente político que se vive en nuestro país desde hace ya demasiado tiempo. El asunto tiene su interés objetivo, pues no en vano las comunidades autónomas son las responsables de la gestión de los grandes servicios que conforman el estado de bienestar (educación, sanidad, vivienda, servicios sociales…) y su modelo de financiación espera una reforma sustancial desde el año 2014.
Además, el acuerdo alcanzado en su día por el Partido Socialista y Esquerra Republicana de Catalunya para la investidura de Salvador Illa como presidente del gobierno catalán había puesto (justamente) en alerta tanto a los responsables políticos del resto de los territorios, como al mundo académico (en general).
La razón era que de tal acuerdo parecía deducirse una salida de la comunidad autónoma catalana del modelo de régimen común, mediante el compromiso de aplicación de una suerte de régimen foral adicional, según el cual se les cedería a las instituciones catalanas la recaudación (y la gestión) de la totalidad de los ingresos tributarios obtenidos en su territorio (sobre los que además incrementarían su capacidad normativa) a cambio de una denominada “aportación de solidaridad”.
Mediante esa aportación, Cataluña contribuiría a financiar las cargas que el Estado asume en su territorio, incluyendo entre estas una parte de los objetivos de redistribución interterritorial, lo cual daría como resultado algo que, si no era formalmente un modelo de concierto económico, se le parecía mucho.
Sin embargo, la concreción (hasta donde esta se ha manifestado) de la propuesta realizada por el gobierno queda bastante lejos de esa amenaza de ruptura del régimen común, sin que por ello haya resultado tranquilizador tanto desde el punto de vista de las instancias políticas, como desde las académicas.
A mi juicio, para hacer un primer análisis a vuelapluma del modelo propuesto conviene diseccionar el mismo en varias partes, distinguiendo entre los que son supuestos objetivos que se pretenden cubrir con la propuesta y algunas consecuencias que acarrearía su eventual aplicación y que van más allá de la financiación de las comunidades autónomas.
No se le estaría dando a Cataluña la “llave de la caja”, como se temía
Por empezar por la parte positiva, en el modelo propuesto no queda rastro del concierto económico supuestamente acordado con Cataluña. De aprobarse en los términos presentados, esta comunidad permanecería a todos los efectos en el régimen común, no se quedaría con la totalidad de los tributos generados en su territorio, ni los gestionaría en exclusiva la agencia catalana. Por tanto, no se le estaría dando a esa comunidad la “llave de la caja”, como se temía, ni se estaría fracturando la AEAT poniendo en peligro la efectividad de la lucha contra el fraude (al menos en lo que respecta a la información que ha transcendido).
Tampoco sucede, como tal vez se podía deducir del acuerdo PSC-ERC, que la eventual aportación de Cataluña a la solidaridad se determine sobre la base de acuerdos bilaterales, al margen de las demás comunidades autónomas y con criterios oscurantistas como los que vienen siendo históricamente utilizados en el cálculo de los cupos de los territorios forales. Por el contrario, el modelo presentado introduce un (discutible) marco de relaciones multilaterales para la financiación del conjunto de competencias homogéneas (las que son comunes a todas las comunidades).
Otro aspecto positivo del modelo presentado es que elimina todo un conjunto de fondos presentes en el modelo actual ampliamente criticados por su falta de justificación teórica (fondo de competitividad, fondo de cooperación…) y que generaban mucho ruido en el modelo.
Finalmente, parece cierto que el nuevo modelo propuesto, según su filosofía, reduciría significativamente las diferencias por habitante ajustado entre las comunidades autónomas mediante la aplicación de dos instrumentos aparentemente razonables, como son los mecanismos de nivelación horizontal (las comunidades con mayor capacidad fiscal aportan y las de menor capacidad reciben) y vertical (el Estado aporta recursos adicionales a beneficio de todas las comunidades para cubrir dos terceras partes de la brecha que estas tuvieran tras la nivelación horizontal respecto a la comunidad con mayor capacidad). Aquí, el punto clave radicará en la correcta estimación de las necesidades de gasto a través de lo que se conoce como “población ajustada”.
Sin embargo, en mi opinión, aquí se acaba la parte positiva y empiezan las disfunciones que hacen de la propuesta algo difícilmente asumible para la mayoría de las comunidades, como se ha puesto de manifiesto en la última reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF).
El primer punto criticable no por tratarse de un aspecto formal resulta menos relevante. Estoy hablando del hecho de que, lejos de ser el resultado de un proceso multilateral en el que se hubiera tratado de alcanzar consensos relevantes, la propuesta se presenta como un acuerdo entre el gobierno de la nación y un único partido minoritario de un territorio concreto, cuyo apoyo casualmente resulta imprescindible para el sostenimiento parlamentario de dos gobiernos, el de su comunidad de origen (Cataluña) y el gobierno de la nación.
Este acuerdo se presenta ahora como una suerte de “contrato de adhesión” al que se pide que se sumen el resto de los territorios con el argumento “paretiano” de que “todos ganan”, ya que la aportación de recursos adicionales por parte del Estado y la aplicación de la cláusula de “statu quo” para que nadie pierda implica que, de entrada, todas las comunidades van a disponer de más recursos.
Sin embargo, siendo esto cierto, la distribución de estos recursos adicionales da lugar a diferencias entre comunidades difícilmente justificables, con una sensación verosímil de privilegio financiero a algunos territorios (especialmente a Cataluña) concedido mediante subterfugios que desnaturalizan en la práctica buena parte de los aspectos positivos apuntados anteriormente. Así, si diseccionamos un poco más las novedades del modelo presentado nos encontramos con toda una serie de elementos que parecen estar hechos en su conjunto para incrementar los recursos financieros de la comunidad catalana, aun cuando, obviamente, también alcancen parcial y selectivamente a otras comunidades.
Veamos algunos ejemplos:
- Se incrementa la cesión de tributos (un 5% adicional del IRPF y un 6,5% adicional del IVA, además de incorporar a la cesta de impuestos nuevos tributos de peso cuantitativo menor).
- Se incorporan al conjunto de variables a considerar para determinar la población ajustada indicadores arbitrarios como los alumnos desplazados de otras regiones o los parados sin prestación.
- Se añaden dos recursos adicionales (Fondo Climático y el denominado Mecanismo IVA).
De entrada, el incremento en los tributos cedidos es de esperar que beneficie más a las comunidades más ricas que son las que a igualdad de esfuerzo tienen más capacidad de transformar su actividad (renta y consumo) en recursos tributarios. Ciertamente una parte de esta mayor recaudación relativa se compensa posteriormente a través del mecanismo de nivelación horizontal (75%), pero el 25 % restante es ganancia neta que beneficia diferencialmente a comunidades como Baleares, Madrid y Cataluña.
La nueva variable de alumnos desplazados beneficia especialmente a Madrid y Cataluña y los parados sin prestación están especialmente concentrados en las comunidades más pobladas.
Por último, los recursos adicionales carecen de toda lógica en el marco de un modelo de financiación autonómica y parecen estar diseñados especialmente para inyectar recursos a comunidades concretas por la puerta de atrás (especialmente a Cataluña).
Así, de un lado, si el gobierno está preocupado por el cambio climático y sus efectos sobre las comunidades autónomas, carece de sentido canalizar esa preocupación a través de un fondo que aporta recursos incondicionales. Tal y como está diseñado, nada impedirá a una comunidad autónoma dedicar los recursos que se le otorguen por esa vía a cualquier otro objetivo, por ejemplo, a subir el sueldo de sus maestros o a crear un nuevo canal de su televisión autonómica.
El instrumento adecuado para ello sería que las comunidades receptoras constituyeran con esos ingresos un fondo de contingencia para hacer frente a las eventualidades que pudieran acaecer o, en todo caso, a la realización de inversiones preventivas en asuntos tales como riadas, sequías, incendios o similares. El fondo debería ser, en consecuencia, condicionado.
No contentos con este error de diseño técnico, el modelo destina arbitrariamente dos terceras partes del mismo a cinco comunidades autónomas (las del litoral mediterráneo) y sólo una tercera parte al resto (incluidas las islas Canarias). Resulta difícil de explicar este reparto, de modo que cabe sospechar de la intencionalidad de privilegiar a ciertas comunidades, tal vez algunas por insuficiencia histórica de sus recursos (Comunidad Valenciana y Región de Murcia, sobre todo, pero también Andalucía) y otras por razones más de índole política (Cataluña y la propia Andalucía).
Finalmente, el denominado mecanismo IVA PYMES también resulta injustificable, más allá de la intención implícita una vez más de privilegiar a Cataluña, comunidad que según las estimaciones de FEDEA recibiría casi tres cuartas partes de la financiación total por este recurso. ¿Por qué PYMES? ¿No hemos quedado en que las comunidades autónomas pueden discrecionalmente jerarquizar sus presupuestos en función de sus propios objetivos dentro de sus competencias? ¿Por qué entonces debemos privilegiar a los territorios en función de su estructura productiva? A mi juicio estos dos mecanismos financieros adicionales (Fondo Climático e IVA PYMES) de ser aceptados estarían desvirtuando el modelo de la misma forma que lo hacían los fondos actuales, cuya eliminación aplaudíamos.