La Ley de Presupuestos Generales del Estado siempre es esperada con gran expectación cada año. En primer lugar, debido a que el Gobierno vuelca sus políticas económicas y sociales en los presupuestos, conforme a los objetivos estratégicos incluidos en un escenario plurianual.
También porque el Proyecto de Ley de Presupuestos tiene especial relevancia en la actividad de las Cortes, al prever, tanto el Reglamento del Congreso como el del Senado, que su tramitación tenga preferencia sobre cualquier otra iniciativa legislativa. Así los diputados y senadores se dedican con carácter prioritario a su examen, enmienda y aprobación.
Además, los presupuestos son el instrumento esencial de gestión financiera por el que los técnicos de la Administración conocen cuanto van a poder gastar para ejecutar sus responsabilidades, ya sea en materia de infraestructuras, innovación, prestaciones sociales, etc., según los créditos que les hayan sido asignados, previa estimación de los ingresos a disponer por el Estado para financiar el conjunto de actividades y de prestaciones de servicios públicos y el margen adicional del objetivo de déficit a asumir por la Administración Central.
El Proyecto de Ley de Presupuestos tiene especial relevancia en la actividad de las Cortes, al prever, tanto el Reglamento del Congreso como el del Senado, que su tramitación tenga preferencia sobre cualquier otra iniciativa legislativa
Sin embargo, esa expectación ante unos nuevos presupuestos se ve en parte defraudada cuando entra en juego el mecanismo excepcional previsto en el artículo 134 de nuestra Constitución al disponer que, si no se ha aprobado una nueva Ley de Presupuestos antes del primer día del ejercicio, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos Generales del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
Esta disposición es necesaria para evitar la paralización de la Administración y, por tanto, un perjuicio para ciudadanos y empresas. Si bien, es indudable que supone una limitación del ejercicio de las competencias atribuidas a las Cortes en materia presupuestaria.
Distintas prórrogas
Hasta 2011 era habitual, salvo en 1989 y en 1995, que el 1 de enero del año siguiente se contase con unos nuevos presupuestos. Desde entonces se han visto prorrogados los presupuestos de 2011, 2016, 2017, 2018 y 2023.
Si bien antes las prorrogas se debían a un cierto retraso en la elaboración y aprobación del presupuesto, en los últimos años han estado vinculadas a circunstancias especiales.
Así, los presupuestos de 2018 se prorrogaron dos veces. La primera debido a que en 2019 el proyecto de ley fue rechazado por las Cortes, lo que supuso la extensión a ese ejercicio de los presupuestos anteriores, presentados por el gobierno del Partido Popular y que finalmente fueron aprobados durante el gobierno del PSOE, tras prosperar la moción de censura. Y la segunda vez en 2020 porque la pandemia dificultó su presentación.
Este año los presupuestos de 2023 han sido prorrogados durante todo el 2024, a pesar de la reactivación de las reglas fiscales para este ejercicio y que se debía continuar con la presupuestación de los fondos europeos para financiar el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Los presupuestos son el instrumento esencial de gestión financiera por el que los técnicos de la Administración conocen cuanto van a poder gastar para ejecutar sus responsabilidades
Todavía no se sabe que ocurrirá con los Presupuestos para 2025 pero esta incertidumbre se resolverá en cuanto el Gobierno despeje si cuenta con los apoyos necesarios en el Congreso para su aprobación.
Mientras tanto, se plantea que consecuencias tendría una nueva prorroga de los presupuestos de 2023, al ser consustancial con la Ley de Presupuestos su carácter anual, y ser elaborada inicialmente para un determinado ejercicio económico.
Posibles escenarios
El artículo 38 de la Ley General Presupuestaria aclara algunas dudas que surgen estos días: con la prórroga presupuestaria decaen los créditos para gastos asignados a programas, actuaciones u obligaciones cuya finalización estuviese prevista en el ejercicio de los presupuestos prorrogados; si se hubiesen producidos cambios en la configuración de los ministerios los créditos se adaptarán mediante transferencias, sin alterar la cuantía total destinada a la estructura administrativa; y establece que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda, acordará los criterios para instrumentar la aplicación presupuestaria de la prórroga.
Con la prórroga presupuestaria decaen los créditos para gastos asignados a programas, actuaciones u obligaciones cuya finalización estuviese prevista en el ejercicio de los presupuestos prorrogados
Este último apartado ha provocado el debate de si los criterios para aplicar la prórroga presupuestaria se deberían instrumentar a través de un Acuerdo de Consejo de Ministros o a través de Real Decreto Ley, para, por ejemplo, autorizar las emisiones de deuda pública, establecer un nuevo importe para el Fondo de Contingencia, etc, o bien combinar ambos instrumentos normativos.
Otra de las cuestiones que se suscitan es cómo la prórroga afecta a los estados numéricos de la Ley de Presupuestos y a su articulado. En relación con los gastos, la prórroga se refiere a los créditos iniciales, sin incluir, por tanto, las modificaciones presupuestarias tramitadas durante el ejercicio anterior, aunque en el nuevo ejercicio se realizarán aquellas precisas para atender a sus necesidades específicas. Sin embargo, los ingresos no se ven afectados al ser estimativos. Respecto a cada uno de los artículos de la Ley habrá que considerar si se mantienen en vigor, se suprimen o requieren ser adaptados.
Incremento en prestaciones o entregas a cuenta
La prórroga de los presupuestos no ha impedido que se incrementen los créditos para prestaciones sociales, al estar vinculadas a la evolución del número de beneficiarios, o a su revalorización. Así, el RDL 16/2019 , de 18 de noviembre, estableció que las ampliaciones de crédito en la Seguridad Social pudiesen ser financiadas con los mayores ingresos que se preveían obtener respecto a los inicialmente previstos, aunque todavía no fuesen efectivos.
En relación con los gastos, la prórroga se refiere a los créditos iniciales, sin incluir, por tanto, las modificaciones presupuestarias tramitadas durante el ejercicio anterior
También el incremento de las entregas a cuenta a Administraciones Territoriales ha requerido de su regulación a través de Reales Decretos Leyes como el RDL 4/2024, de 26 de junio, para trasladarles la mejora en la recaudación respecto a las previsiones iniciales. Norma también utilizada para el aumento de la remuneración de los empleados públicos
Todavía existe la incógnita de si habrá Presupuestos para 2025 pero al menos el plan fiscal que el Gobierno enviará a Bruselas antes del 15 de octubre dará unas claves de como propone situar el déficit público por debajo del 3% y reducir la deuda pública, al menos, al 60% en relación con el PIB, como exigen las reglas fiscales europeas.
SOBRE LA FIRMA
Pilar Platero Sanz es interventora y auditora del Estado así como ex subsecretaria del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.