¿Qué nos deparará el proceso legislativo europeo este año? Esta es la pregunta a la que intentan responder Comisión Europea, Consejo y Parlamento Europeo, sus principales protagonistas, en una Declaración Conjunta de periodicidad —usualmente— anual. La primera fue firmada en 2016 y en ella se acordaron los objetivos de la UE para el proceso legislativo del año siguiente. Continuando con esta tradición, las tres instituciones determinaron nuevamente tales prioridades el pasado 15 de diciembre, reafirmando tanto su compromiso de «trabajar en pro de una Europa más justa, ecológica y digital» como «la determinación para defender nuestros principios democráticos y seguir desarrollando un mercado único que funcione correctamente», tal y como subrayó el primer ministro checo, Petr Fiala, en representación del Consejo de la Unión Europea.
El documento recoge 164 propuestas legislativas. Muchas de ellas, cerca de 100, son transferidas de la Declaración Conjunta de 2022 y la mayoría reiteran los contenidos del programa de trabajo de la Comisión Europea para 2023, publicado en octubre. Sus principios y aspiraciones, en todo caso, han permanecido invariables a lo largo de estos tres años y medio, desde que Ursula von der Leyen, por aquel entonces todavía candidata a la presidencia del ejecutivo comunitario, publicara sus orientaciones políticas para 2019-2024, en las que ya reafirmaba la idea de que «Europa debe liderar la transición hacia un planeta sano y un nuevo mundo digital […] uniendo a las personas y mejorando nuestra economía social de mercado única en el mundo».
La consolidación del Pacto Verde
No resulta así una sorpresa que el Pacto Verde Europeo se siga presentando como una de las grandes apuestas de esta Declaración Conjunta, a través de 52 propuestas. Tal es su relevancia, que se llegó a configurar como uno de los pilares de la recuperación —de hecho, cada uno de los Planes nacionales de Recuperación y Resiliencia debe incluir un nivel mínimo del 37% de gasto en el campo climático—. Sin embargo, mucho antes de que la crisis sanitaria hiciese temblar la economía europea, el Pacto Verde ya había sido concebido como la nueva estrategia de crecimiento de la UE, destinada a «impulsar una sociedad […] en la que no habrá emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050».
La Declaración Conjunta resalta la necesidad de acelerar esta transición verde
Salida a la luz en diciembre de 2019, esta estrategia se ha ido desgranando en varias iniciativas de relevancia —el Plan de acción para la economía circular, el Mecanismo de Transición Justa o la estrategia de biodiversidad— dirigidas a todos los sectores económicos, dado su enfoque holístico. En este sentido, la Declaración Conjunta resalta la necesidad de acelerar esta transición verde a través de diversas propuestas, entre las que destaca la relacionada con la creación de un Banco Europeo de Hidrógeno, aguardada durante el tercer trimestre de 2023. Se trataría de «un facilitador del mercado» que ayudará a «producir diez millones de toneladas de hidrogeno renovable en la UE cada año de aquí a 2030», como ya señaló Von der Leyen en el Discurso sobre el estado de la Unión —también conocido como SOTEU, por sus siglas en inglés— de 2022.
Alcanzar la neutralidad climática no solo resulta vinculante, sino que además requiere de una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero del 55% de aquí a 2030, tras lo refrendado por el Consejo Europeo en diciembre de 2020 y lo establecido por el Reglamento (UE) 2021/1119 («Legislación europea sobre el clima»). Para que esta meta intermedia de reducción se pueda convertir en una realidad, fue preciso imaginar un marco de actuación mejorado para los próximos años, aplicado a través de legislación específica —nueva o revisada— que abarca ámbitos como las energías renovables, el transporte o la eficiencia energética. Fue por ello por lo que, en julio de 2021, se presentaba «Objetivo 55», un paquete legislativo que sigue encontrando una referencia en la Declaración Conjunta.
Lo prolongado de sus negociaciones no pilló a nadie desprevenido, teniendo en cuenta la complejidad de la materia y lo ambicioso de su fin. El primer acuerdo llegaba a finales de octubre y con este se estipulaba el 2035 como la fecha a partir de la cual en el mercado de la UE solo se fabricarán turismos y vehículos comerciales ligeros de cero emisiones. Tras este hito, se han confirmado otros en materia climática, como la aplicación del comercio de derechos de emisión a nuevos sectores —edificios y transporte— en un régimen separado, al que estará asociado el nuevo Fondo Social para el Clima. Aunque mucho se ha hecho hasta el momento, la Declaración Conjunta apunta a una rápida conclusión de «Objetivo 55» para así alcanzar la exigente meta de reducción de emisiones en 2030.
La transición digital es considerada otra de las piedras angulares de la arquitectura comunitaria de los años venideros
Como gemela de la transición verde se encuentra la digital, considerada otra de las piedras angulares de la arquitectura comunitaria de los años venideros. Tanto es así que la Comisión Europea lanzó, en marzo de 2021, una visión común de aquí a 2030 y un plan de acción, recogidos en su «Compás Digital». Este persigue una serie de objetivos concretos —incrementar la producción de semiconductores hasta alcanzar un 20% de la producción mundial, contar con el primer ordenador cuántico o conseguir que el 75% de las empresas empleen servicios de computación en la nube— y se refuerza gracias a la Decisión (UE) 2022/2481 por la que se establece el programa estratégico de la Década Digital para 2030.
En noviembre entraba en vigor el «Reglamento de Servicios Digitales», un gran paso en la transformación digital de Europa que se verá acompañado de la aprobación de otros actos legislativos pendientes, como la «Ley de Datos» o la propuesta de «Directiva relativa a la mejora de las condiciones laborales en el trabajo en plataformas digitales», la cual está motivando acaloradas discusiones sobre los criterios mediante los que se presumirá la existencia de una relación laboral. Además, para «garantizar un suministro adecuado y diversificado para la transición gemela», la Declaración Conjunta prioriza medidas como la «Ley de Chips», que reforzará el ecosistema europeo de semiconductores, o la futura «Ley Europea de Materias Primas Fundamentales», esencial en un entorno de inestabilidad geopolítica como el actual.
«Son muchas y recurrentes las voces que critican su falta de adecuación a circunstancias sobrevenidas como la crisis energética o el aumento de la inflación»
Habrá también un hueco para la revisión del marco de gobernanza económica de la UE –«más flexibilidad en las sendas de reducción de la deuda» de los Estados miembros, pero «una mayor responsabilidad en cuanto al cumplimiento de lo que se haya acordado», según lo expuesto en el SOTEU de 2022–. Y, a pesar de no ser mencionada por no tratarse de un procedimiento legislativo ordinario, tampoco quedará atrás la evaluación del funcionamiento del Marco Financiero Plurianual, que establece los niveles máximos anuales de gasto de la UE en diferentes áreas. Con una perspectiva que abarca el período 2021-2027 y por lo tanto diseñado antes que muchas crisis imprevistas acorralasen a la UE, este presupuesto a largo plazo podría ser objeto de una revisión intermedia, ya que son muchas y recurrentes las voces que critican su falta de adecuación a circunstancias sobrevenidas como la crisis energética o el aumento de la inflación.
Con la perspectiva de lo que está por llegar, la Declaración Conjunta comienza, no obstante, aludiendo al contexto más reciente. Destaca sobremanera la mención a la invasión de Ucrania a manos de Rusia, que redunda en un nuevo esfuerzo «por debilitar y dividir a la Unión». Con todo, persiste el compromiso con el pueblo ucraniano, lo que incluirá «ayuda militar y humanitaria, apoyo político y financiero, así como acceso continuo de los ucranianos a empleos, viviendas, educación, capacitación y atención médica de la UE». También «se facilitará el acceso de Ucrania al mercado único y al área de itinerancia europea», al tiempo que se apoya la reconstrucción del país.
Los efectos de la guerra en Ucrania
La guerra en Ucrania está provocando, a su vez, un aumento de los precios del gas en la UE, lo que se produce en un contexto más general de subida de precios da la energía tanto en Europa como en el resto del mundo. Para atajar esta circunstancia, en mayo de 2022 la Comisión Europea lanzaba REPowerEU, un plan de acción con el que desea acabar con la dependencia energética de Rusia, mientras se garantiza la seguridad de suministro y unos precios de la energía asequibles. En esta Declaración Conjunta se remarca ahora cómo «acelerar las transiciones gemelas en el sector de la energía y reformar el diseño del mercado eléctrico europeo —una propuesta que se espera a principios de año— brindará soluciones estructurales» para combatir la crisis energética.
Estas medidas complementarán otras de igual trascendencia ya adoptadas en el marco de REPowerEU, la mayoría con la sola intervención del Consejo de la UE, como el Reglamento (UE) 2022/1854, que establece un objetivo obligatorio de la reducción de la demanda de electricidad en un 5% en hora punta. Recientemente, en el último Consejo de Energía de 2022, los ministros competentes adoptaron formalmente el Reglamento (UE) 2022/2577 por el que se establece un marco para acelerar el despliegue de energías renovables y el Reglamento (UE) 2022/2578, que introduce «un mecanismo temporal de corrección para las transacciones de gas natural en los principales mercados […] que sirve como instrumento contra los episodios de precios excesivos del gas».
Las elecciones al Parlamento Europeo en el horizonte
En esta ocasión, la previsión de la Declaración Conjunta va más allá de la anualidad y alcanza también al 2024. No resulta esto una casualidad. A un año y medio —mes arriba, mes abajo— de que tengan lugar las elecciones al Parlamento Europeo, se considera fundamental que el mayor número de propuestas legislativas vea la luz y que aquellas estancadas en las negociaciones del procedimiento legislativo puedan ser finalmente aprobadas. Estos comicios se configuran como el pistoletazo de salida del nuevo ciclo democrático europeo, en preparación del cual las instituciones deberán cesar en su labor legislativa: el Parlamento, como colegislador, cerrará sus puertas unos meses antes y la Comisión Europea habrá dejado de proponer en diciembre de 2023, como muy tarde.
Y, entre medias, uno se topará con unas cuantas presidencias rotatorias del Consejo, entre las que podría destacar, en el segundo semestre de 2023, la española; un cometa que no visitaba los cielos europeos desde el año 2010 y que no volverá a surcarlos hasta 2037. Se trataría, por tanto, de una presidencia de final de mandato de Comisión y Parlamento europeo que asumirá un papel de coordinación y —se espera— también de liderazgo, en el impulso de los expedientes pendientes. Su programa de trabajo, que tendrá que ser presentado formalmente durante el Consejo de Asuntos Generales de junio, impulsará, previsiblemente, propuestas relacionadas con temas clave como la autonomía estratégica de la UE, la política de migración y asilo, la transición energética o la cooperación con Latinoamérica.
Solo el tiempo dirá si el proceso legislativo que nos aguarda ha respondido a este reto
Muchas otras son las propuestas que no han sido mencionadas pero que también encuentran su lugar en la Declaración Conjunta —se puede indicar, a modo de breve ejemplo, el Instrumento de Emergencia del Mercado Único o el Euro Digital—. Y todas ellas cuentan de fondo con el recuerdo todavía presente de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, «un ejercicio transnacional, multilingüe e interinstitucional de democracia deliberativa» que vio publicadas sus conclusiones en el significativo 9 de mayo, día de Europa. En este informe final ya se ponía de relieve la determinación para «debatir los desafíos y prioridades de la Unión Europea e introducir un nuevo enfoque en el proyecto europeo». Sin embargo, solo el tiempo dirá si el proceso legislativo que nos aguarda ha respondido a este reto.
SOBRE LA FIRMA Carolina González es experta en asuntos europeos y regulación. Bruselas.