Según un reciente informe del Instituto de Estudios Económicos, el coste asociado a las obligaciones de servicios públicos que se prestan en España ya supera los 3.900 millones de euros al año, lo que equivale a unas dos décimas del PIB.
Presentado por el presidente del IEE, Íñigo Fernández de Mesa, y el director del Instituto, Gregorio Izquierdo, el estudio señala el papel de los servicios de interés general, fundamentales para la cohesión social, territorial y económica, así como su provisión universal y continuada, "cuyo objetivo -destacan los expertos que han colaborado en este trabajo- es legítimo".
Sin embargo -reconocen a Demócrata-, en las últimas décadas este objetivo se ha articulado crecientemente a través de operadores empresariales que actúan en mercados competitivos, a los que se imponen obligaciones específicas de servicio público.
Y estas obligaciones -subrayan-, “introducen costes, riesgos y restricciones que están condicionando la rentabilidad, las decisiones de inversión y la asignación de capital. Si bien -apuntan-, estos efectos no siempre se reconocen de forma explícita ni se acompañan de mecanismos adecuados de compensación”.
Los Estados pueden imponer obligaciones a las empresas
El alcance de este estudio -titulado: Los servicios de interés general. La necesidad de compensar las obligaciones de servicio público-, también tiene, entre otros objetivos, ponderar la necesidad de un marco que permita compatibilizar los objetivos sociales con un entorno favorable a la inversión y al crecimiento.
Desde el punto de vista jurídico, en el marco de la Unión Europea, se reconoce que los Estados pueden imponer obligaciones de servicio público a las empresas encargadas de prestar estos servicios, incluso cuando operan en mercados liberalizados. Este marco habilita la intervención pública, pero también establece límites como respeto a la competencia, proporcionalidad de las cargas y garantía de que la actividad resulte económicamente viable.
Estos servicios de interés general afectan a prestaciones singulares, impuestas a empresas concretas, que les exigen asumir comportamientos que no adoptarían en condiciones normales de mercado.
La tensión jurídica y sacrificios económicos
Y, es precisamente por este carácter singular y forzoso -sobre sectores como los que ofrecen los servicios bancarios, el ciclo urbano del agua, el transporte, los servicios de correos o los servicios eléctricos, entre otros- que las obligaciones de servicio público -indica el IEE- generan una tensión jurídica relevante.
Una tensión jurídica que, por un lado -desarrolla el estudio-, responde a objetivos legítimos de interés general y, por otro, imponen sacrificios económicos específicos a determinados operadores, que no pueden considerarse inherentes a la libertad de empresa.
Como solución alternativa -plantean los expertos-, “la compensación de estas obligaciones permite evitar que los objetivos públicos se financien de forma implícita cargando los costes sobre determinadas empresas, al tiempo que garantiza la igualdad de trato y la neutralidad competitiva”.
El daño que hace a la inversión de esas empresas
Este estudio detecta que las empresas que prestan servicios de interés general asumen, en la mayoría de las veces, los costes de la obligación sin compensación automática. Además, aun en el caso de que la obligación se imponga de forma homogénea a todos los operadores, el atractivo relativo del sector se reduce frente a otras alternativas de inversión.
Cuando estos costes no se reconocen ni se compensan de forma explícita, el resultado es una distorsión en la asignación del capital, que puede traducirse en menor inversión, menor innovación y, a medio plazo, en una degradación de la calidad o de la continuidad del servicio.
En España, el coste asociado a las obligaciones de servicios público es elevado, alrededor de unos 3.900 millones de euros al año, lo que equivale a unas dos décimas del PIB.
La diversidad de la financiación
Este coste presenta una notable heterogeneidad por sectores, siendo especialmente sensibles para las empresas de los sectores ferroviarios (unos 1.200 millones de euros) así como para las empresas de los sectores eléctrico, audiovisual y aeroportuario (próximo a los 600 millones de euros en cada caso), mientras que los mecanismos de compensación existentes no permiten neutralizar el coste soportado por los operadores.
Y, “la diversidad de financiación, que incluye pagos presupuestarios directos, mecanismos sectoriales o traslados parciales a los consumidores -observan los expertos-, da lugar a un reparto desigual y poco transparente de las cargas”.
Análisis por sectores
El análisis por sectores del informe del IEE muestra que, aunque las obligaciones de servicio público responden a una lógica común, su impacto económico varía de forma significativa según el sector, en función de la estructura del mercado, el grado de regulación y el diseño concreto de las obligaciones impuestas.
En el sector financiero, las obligaciones vinculadas a la inclusión financiera y a la colaboración con las administraciones públicas generan costes operativos relevantes que no siempre son compensados de forma explícita.
En el sector energético, la intensidad de las obligaciones, especialmente en contextos de crisis, pone de relieve la necesidad de mecanismos de compensación previsibles y coherentes con la importancia del servicio. El aumento del número de consumidores protegidos, sin una financiación pública suficiente, incrementa la carga operativa y financiera de las empresas.
De forma similar, en el sector del agua, la transferencia excesiva del riesgo económico al concesionario, sin una remuneración ajustada a los costes reales y a las inversiones necesarias, compromete la sostenibilidad del servicio y retrasa la modernización de las infraestructuras.
En sectores como las telecomunicaciones y el postal, la obligación de garantizar una cobertura universal y estándares elevados de calidad en un entorno competitivo exige un esfuerzo de inversión constante, financiado en gran medida por las propias empresas. Cuando la compensación es insuficiente o inestable, aumenta la incertidumbre regulatoria y se reduce el atractivo de estos sectores para la inversión.
En el transporte de viajeros por carretera, el modelo de colaboración público-privada ha permitido garantizar el servicio, pero sigue afrontando problemas de financiación y reparto de riesgos que dificultan la planificación y la inversión a largo plazo.
Una fiscalización encubierta que agota la inversión
En resumen, el análisis sectorial confirma que la ausencia de mecanismos de compensación claros, estables y bien definidos genera tensiones sobre la inversión, la innovación y la sostenibilidad económica de los servicios. De ahí que, la conclusión de este estudio incida, en que España necesita un modelo de servicios de interés general que sea compatible con una economía abierta, ya que -mantienen los expertos-, “la imposición de obligaciones sin compensación constituye una forma encubierta de fiscalidad selectiva que penaliza la inversión y reduce el dinamismo empresarial”.
Conclusiones
De este modo -concluye el informe-, “no se cuestiona la legitimidad de los objetivos sociales, pero sí es necesario -precisa- que estos se financien de manera explícita, transparente y equitativa y, solo así -resumen- será posible garantizar, simultáneamente, servicios esenciales de calidad y un entorno atractivo para crear, invertir y generar empleo.
Autores del informe del IEE:
*En esta última revista del Instituto de Estudios Económicos han colaborado: José María Rodríguez de Ovejero, Licenciado en Economía en la UCM, Máster en Economía Industrial en la Universidad Carlos III de Madrid; Cristina T. Plata García, Graduada en Economía en Universidad de Sevilla; Marcos Vaquer Caballería, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid; José Carlos Laguna de Paz, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Valladolid; Fernando Jesús Santiago Ollero, Presidente de la AEGGA; Juan Miguel del Moral Meneses, Vicesecretario General de ASNEF; Javier Esteban Ríos, Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza; Jesús Castillo Vega, Responsable de Finanzas Digitales y Pagos de la CECA; Guillermo González de Olano, Profesor asociado de la Universidad Carlos III de Madrid; Íñigo del Guayo Castiella, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Almería; Daría Moya García, Doctorando; y Rafael Barbadillo López, Presidente de Confebus.