La liberalización del sector eléctrico en España, que se inició el 1 de enero de 1998 y culminó en 2003, tenía el objetivo de generar un mercado más competitivo, del que dimanara una mejor atención al cliente. Han pasado más de 25 años y, aunque se han dado pasos en la dirección correcta, también hay distorsiones y se mantienen estructuras que evidencian, en ciertos aspectos, una liberalización imperfecta y asimétrica.
Fue en 1996, cuando Europa aprobó la Directiva 96/92/CE sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, que se traspuso al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico. Esta normativa determinó el nacimiento del mercado de producción de electricidad, el conocido como mercado mayorista, que inició sus operaciones el 1 de enero de 1998.
Se pasó de un modelo de optimización centralizado a otro de operación basado en los precios libres de los agentes y se creó la figura del operador del mercado, representado por la Compañía Operadora del Mercado Español de la Electricidad (OMEL) -actual OMIE-.
La liberalización, explican precisamente en OMIE, comenzó entonces, “por el lado de la oferta, con la introducción de competencia en la generación de energía eléctrica y, por el lado de la demanda, con la creación de la figura del comercializador y con el derecho de los grandes consumidores a participar directamente en el mercado”. A estos grandes consumidores, agregan, “fueron añadiéndose paulatinamente el resto, hasta que, en enero de 2003, se les reconoció a todos el derecho a elegir su comercializadora de electricidad”.
En la actualidad, la norma básica que regula la estructura y el funcionamiento del sector es la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
Cuota de mercado
Antes de este cambio histórico, la actividad en el sector estaba concentrada en cinco empresas con una importante estructura vertical, que ejercían un férreo oligopolio que, por territorios, se traducía en monopolios de facto. Con la liberalización se pretendía un mejor reparto del mercado, que contribuyera a prestar un servicio más completo con mejor relación calidad/precio para el usuario final. ¿Se ha logrado esto realmente?
Para dar respuesta a esa pregunta, la mejor opción es comparar la cuota de mercado de las incumbentes en el sector energético y en otros sectores también liberalizados, como el de las telecomunicaciones o el transporte por ferrocarril. El corolario, como se verá, demuestra que el proceso tiene ciertas carencias y denota una liberalización asimétrica.
Energía Vs. Telecos Vs. Transporte en ferrocarril
Se tomará como año de la liberalización completa del sector energético el 2003. Los últimos datos oficiales de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) son del primer trimestre de 2025 (es decir, 22 años después de la liberalización) y muestran que los cinco grupos incumbentes han perdido entre 15 y 20 puntos porcentuales (pp.) de cuota de mercado. En el mismo periodo (22 años desde su liberación, que fue en 1997), Telefónica perdió 55 pp. Actualmente, la pérdida de Telefónica ronda los 60-65 pp.
Entre estos dos mismos sectores se puede hacer otra comparación, en este caso, teniendo en cuenta el momento en el que apareció la Tarifa Regulada por el Gobierno (PVPC), algo que sucedió en 2014, es decir, hace 11 años. En el sector energético, 11 años después de la liberalización, las incumbentes habían perdido 8 pp. En las telecos, esos 11 años se cumplieron en 2008, entonces, la pérdida era de 20 pp.
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Otro sector comparable, aunque su liberalización sea más reciente (2019), es el del transporte de viajeros por ferrocarril. En el tercer trimestre de 2025 (seis años después), Renfe ha perdido 38 pp. de media en todos los corredores y 50 pp. en el de Madrid-Valencia. En seis años desde la liberalización del sector energético (2009), las incumbentes habían perdido tan solo 1,8 pp.
Como resultado, el poder de mercado que actualmente ostentan las cinco grandes energéticas, las mismas que conformaron el oligopolio de origen, es de un 80% del mercado libre frente a la mayor competencia en los otros dos sectores: Telefónica apenas conserva un tercio del mercado nacional y Renfe poco más de la mitad.
¿Dónde queda el cliente?
El propósito final de esta liberalización debía ser eliminar las barreras de entrada para que nuevos competidores, bajo las mismas reglas del juego, dinamizasen y equilibrasen las cuotas de mercado al traer una oferta de precios más transparentes, competitivos y justos, así como una mejora sustancial del servicio y la atención que recibía el consumidor, dada la esperada tensión competitiva.
Este es el clásico ejemplo de círculo virtuoso que trae una liberalización bien planteada gracias a la innovación tecnológica y comercial que redunda en mejor servicio al cliente con mejores precios, porque se han dado los incentivos de desarrollo de mercado adecuados: mismas reglas del juego para todos, transparencia, y no discriminación.
Sin embargo, esa pretensión no se ha visto reflejada en cuotas de mercado con nuevos agentes más equilibradas, gracias a la pérdida de poder de mercado de las incumbentes tradicionales del sector energético. Estas últimas siguen operando como grandes grupos verticalizados, y, por tanto, aplicando políticas comerciales muchas veces subvencionadas, compensadas o favorecidas por la parte de su negocio corporativo vertical que no sigue las reglas de la liberalización al pertenecer a la actividad regulada.
Así, esta liberalización parcial e imperfecta ha traído como resultado una retención de poder de mercado extraordinaria en manos de las de siempre y muy pocos incentivos, por tanto, a la innovación. Nuevos modos de actividad comercial y tecnológica hubiesen beneficiado a millones de clientes con ofertas tarifarias transparentes y una orientación de servicio real muy alejada de la percepción y opinión de la inmensa mayoría de sus usuarios, que se sienten todavía exprimidos al servicio de grandes corporaciones que necesitan maximizar márgenes y flujos de caja para ofrecer dividendos y mantener estructuras más propias del siglo XX que del siglo XXI.
La inercia de la era industrial se refleja claramente en una adopción tardía de la digitalización de procesos y de operativa comercial respecto de otros sectores estratégicos también fuertemente regulados y con origen en monopolios de Estado, como telecomunicaciones o el sector financiero.
A diferencia de estos sectores, el terreno normativo del sector ha sido fiel reflejo también de esta inercia: la protección del consumidor eléctrico ha quedado históricamente relegada a normativas de jerarquía inferior —reales decretos y reglamentos—, o a leyes generalistas ajenas a la complejidad específica del mercado energético, como la Ley de Servicios de Atención a la Clientela.
Esa asignatura pendiente ha comenzado a enmendarse, aunque de forma reactiva y al calor de una crisis geopolítica. El RDL 7/2026, de 20 de marzo, aprobado como respuesta urgente al impacto de la guerra de Irán, modifica la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico y eleva por primera vez a rango de ley derechos concretos del consumidor: la obligación de notificación con al menos un mes de antelación ante cualquier modificación de las condiciones contractuales, el derecho a rescindir el contrato sin coste alguno al recibir ese aviso, la prohibición de modificar unilateralmente los contratos a precio fijo antes de su vencimiento, y la exigencia de comparativas de precio antes y después de cualquier revisión.
Que haya tenido que ser un decreto de urgencia, por una coyuntura externa, el vehículo que por fin otorga rango legal a derechos tan elementales es, en sí mismo, un indicador inequívoco de los 30 años de inercia regulatoria que han padecido los consumidores, y de lo profundamente normalizadas que han llegado a estar unas carencias, no completamente resueltas, que en otros mercados liberalizados habrían resultado inaceptables.
Tarifa regulada y bono social
El Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Suministro y Contratación, en vigor desde febrero de este año, presentaba, por un lado, discrepancias con la Ley de Servicios de Atención a la Clientela y, por otro, carencias por no trasponer en su totalidad la Directiva (UE) 2019/944 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. El posterior y recentísimo RDL 7/2026 ha corregido parcialmente esta situación al elevar a rango de ley —modificando directamente la Ley 24/2013— determinados derechos de los consumidores en la relación contractual con sus suministradores.
Sin embargo, esta corrección parcial no resuelve el fondo del problema: la falta de alineación con la Directiva 2019/944 en lo que respecta al diseño y alcance de la tarifa regulada, que sigue generando un vacío en la armonización del mercado eléctrico español con los estándares europeos, y es precisamente en ese terreno donde se concentra la distorsión más profunda para la libre competencia.
La pervivencia de la tarifa regulada (PVPC) desde 2014 contradice el marco que establece la Directiva -carácter excepcional, transitorio y circunscrito a colectivos vulnerables- y la convierte en una tarifa más del mercado. La diferencia es que la fija el Gobierno y se aplica con carácter general, sea o no vulnerable quien se acoge a ella. El añadido más distorsionador es que solo pueden ofertarla las empresas constituidas como comercializadoras de último recurso (CUR), en su mayor parte vinculadas al antiguo oligopolio, y que son las únicas habilitadas para conceder el bono social, financiado, sin embargo, por la totalidad de los usuarios del sistema.
Ante las quejas de las comercializadoras del mercado libre, la Administración aduce que ellas también podrían acceder a la tarifa regulada creando su propia CUR. Lo que ese argumento elude es el coste real de la operación: administración, marca e infraestructura separadas de la actividad principal, es decir, más cargas y más barreras para plegarse a una anomalía que la propia traslación completa de la normativa europea debería haber impedido. Fuentes del sector lo formulan con una pregunta directa: “¿No habría sido más lógico -y más beneficioso para los propios vulnerables- circunscribir desde el principio la PVPC al colectivo que justifica su existencia?”.
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El resultado de no haberlo hecho es que un tercio del mercado residencial -8 millones de clientes, cifra muy superior a la de los hogares realmente vulnerables- permanece en manos de las grandes eléctricas dueñas de las principales CUR, excluidos de facto del mercado libre. Una clientela cautiva que, para agravar el cuadro, está hoy directamente expuesta a la volatilidad de precios generada por la crisis geopolítica en torno a Irán: la misma intervención estatal que debía proteger al consumidor lo encadena al índice de mercado mayorista más volátil en décadas.
Fuentes del sector de la comercialización reclaman lo que el resto de Europa aplica: que la PVPC quede restringida a consumidores vulnerables, que las CUR sigan gestionándola como bono social, y que este bono social sea facturado con el logo del Ministerio y no con el de empresas privadas, habida cuenta de que las financia la totalidad del sistema eléctrico. Mientras eso no ocurra, "una intervención de facto del Estado en los precios impide el funcionamiento orgánico del mercado libre y los objetivos beneficiosos para la sociedad que se marcaron como razón de la liberalización”, subrayan.