La Comisión Europea anunció recientemente la apertura de una investigación al gigante tecnológico Google por poder estar penalizando el posicionamiento de medios de comunicación y otros editores en sus resultados de búsqueda mediante sus servicios de Inteligencia Artificial. En España, un juzgado de Madrid anunció una sanción histórica a Meta acusada de utilizar de forma fraudulenta los datos de sus usuarios para servicios publicitarios. Todo ello cuando el Ejecutivo ha aprobado su paquete de simplificación de la regulación digital.
En este contexto, Demócrata conversa en Bruselas con la persona que estuvo detrás de los procedimientos sancionadores a las grandes empresas tecnológicas durante las últimas legislaturas europeas. Cecilio Madero (1956) ha trabajado durante más de tres décadas al frente de la Dirección General de Competencia del Ejecutivo comunitario. En ese departamento supervisó acciones antimonopolio a nivel mundial. El ex dirigente analiza el papel que juega el continente en el contexto geopolítico actual y las posibles fallas que lastran su competitividad.
Madero afirma en la conversación que la Unión Europea «no puede dejarse intimidar» ante presiones de potencias como Estados Unidos porque el continente «es más fuerte de lo que a veces se cree«. Aunque, eso sí, reconoce ante la aprobación del nuevo Ómnibus Digital, que los Veintisiete «tienen un marco de datos extraordinariamente exigente; a veces, excesivamente«.
Pregunta: ¿Dónde está la Unión Europea?
Respuesta: Europa atraviesa un momento extraordinariamente complicado. Podría decirse que hay un cambio de paradigma: la diplomacia vuelve a funcionar en bloques. Siempre existieron, pero ahora están mucho más definidos.
Por un lado, Estados Unidos ha decidido dejar de actuar como paraguas militar de Europa. Era una tendencia que ya se intuía con administraciones demócratas, pero ahora es clarísima y probablemente irreversible. De ahí procede la presión para que Europa aumente su gasto en defensa.
Además, esa “protección” estadounidense nunca fue gratuita: permitió a sus empresas tener un acceso privilegiado al mercado europeo y, de alguna manera, un derecho de tutela sobre la diplomacia europea.
Por razones geopolíticas, Estados Unidos se está replegando y Europa se encuentra sin su tradicional respaldo militar; sin energía barata —pues el gas ruso ya no es accesible—; y dependiendo de la producción industrial china, que fabrica desde esparadrapo hasta iPhones y es líder creciente en sectores de alto valor añadido como baterías, automoción eléctrica y autónoma, robótica, etc.
Hemos construido un modelo basado en energía barata comprada a los rusos ó extraída en paises con lideres impresentables, paraguas militar americano y producción externalizada de casi todo (hasta de medicamentos básicos), y ese modelo ha dejado de funcionar.
El gran proyecto europeo nos dio 50 años de paz, pero hoy necesita adaptarse, avanzar por la senda de una mayor y decisiva integración.: Europa debe preguntarse qué quiere ser a partir de ahora.
P: ¿Sigue siendo el eje franco-alemán el pilar de la Unión o está ganando peso el eje del Este?
R: El eje franco-alemán nunca ha funcionado tan perfectamente como a veces se ha dicho, y hoy aún menos. Alemania atraviesa un momento económico muy delicado, pero sigue siendo la mayor economía de la UE.
Francia está aún peor con esa permanente crisis de identidad que es la suya. El eje sigue existiendo, pero de manera imperfecta.
Paralelamente, la ampliación hacia el Este ha tenido dos efectos. Primero, países como Polonia han aprovechado muy bien los fondos europeos y han protagonizado un desarrollo impresionante.
Polonia se está convirtiendo en una economía grande y un socio relevante —también para Estados Unidos— hasta el punto de que podría disputar a España el papel de cuarta economía más grande de la UE. Segundo, muchos Estados miembros del Este, nos guste o no, miran antes a Washington que a Bruselas, especialmente en materia de defensa, pero no sólo.
Eso y el decimonónico y en buena medida ridículo sentimiento de ser una gran potencia que aun mantienen algunos países grandes de la UE, dificulta enormemente la posibilidad de construir una verdadera política exterior europea integrada. El Servicio Exterior funciona tan bien como puede, pero está muy “nacionalizado”: cada Estado miembro intenta colocar en sus filas a sus diplomáticos para incrementar su influencia, no con una visión global que haga pasar e interés europeo, global, primero.
Europa, en este terreno, aún está muy lejos de ser una potencia geopolítica coherente y consistente, y no solo se nos nota sino que grandes potencias como USA y China cuentan y juegan con ello. El famoso teléfono al que ya hace muchos años Kissinger quería llamar en Bruselas para acordar estrategias conjuntas sigue sin línea. Eso tiene un precio.
P: ¿En qué piensa Europa cuando habla de crear “campeones europeos”? ¿Existe ahí un componente nacional?
R: Sí. Todavía pensamos con banderas. Cuando ciertos líderes hablan de “European industrial champions”, muchas veces están pensando en campeones nacionales con el necesario barniz europeo para que sean mas aceptables
Eso genera costosas paradojas: somos un mercado interior de casi 500 millones de personas, comparable en tamaño y relevancia económica a Estados Unidos o China, pero seguimos en el fondo muy fragmentados por mucho que se nos llene la boca con le del “gran Mercado Interior” que decimos ser: seguimos manteniendo 27 reguladores para energía, telecomunicaciones, correos, transportes, competencia, etc. Es absurdo y contraproducente: americanos y chinos, por ejemplo, están distribuyendo el espectro electromágnetico indispensable para la emergencia de la tecnología móvil 6G de una sola tacada y con una visión de conjunto que prima sus intereses nacionales.
En la UE ese ejercicio, aun por venir, se llevará a cabo en una especie de reino de taifas en que cada Estado miembro hará primar su visión cortoplacista y de vuelo raso.
Draghi lo ha dicho claramente mas de una vez: o avanzamos hacia una integración seria, ambiciosa, sin vuelta atrás y muy probablemente asimétrica —con círculos concéntricos de países en distintos grados de integración— o no seremos capaces de competir con potencias que sí funcionan como unidades integradas, federales.
Y para ello lo primero es abolir la paralizante regla de la unanimidad que hoy imperante en la UE, y, desde ya mismo, empezar a imaginar los indispensable cambios que habrán de plasmarse en un nuevo Tratado que permita el advenimiento de una Europa federal o quasi federal ( asimétrica por tanto). Sé que lo que digo es tremendamente ambicioso, pero es lo que hay si queremos “seguir siendo” y no convertirnos en un mero zoco comercial al albur de las otras potencias.
No se puede gobernar una UE a 27 si un único Estado miembro puede vetar lo que quieren los demás.
P: Ha llegado a afirmar que el acuerdo comercial con Estados Unidos «fue el mejor posible».
R: Sí. No es un acuerdo perfecto, pero era el mejor posible dadas las circunstancias. Hay una enorme hipocresía en relación con la Comisión Europea que yo, en mis 34 años de trabajo allí he visto y vivido en directo: los mismos Estados miembros que critican a la Comisión por lo firmado son los que, hasta la misma la víspera de la reunión en Escocia con Trump, llamaban para exigir protección de sus intereses nacionales —coches, maquinaria industrial, productos agrícolas (mi coñac, mi vino, no te olvides del aceite), farmacéuticos, maquinaria industria, etc—.
La Comisión negocia representando a 27, no a uno solo y, al final, tiene que tener en cuenta múltiples y frecuentemente contradictorias demandas del conjunto.
Además, Europa no puede embarcarse en una guerra comercial con Estados Unidos (aunque teóricamente hubiera sido posible) porque no tenemos, entre las muchas cosas que nos falta, una política exterior y de defensa que nos permita ser plenamente autónomos. Además, muchos países, particularmente los del Este, se opondrían a un conflicto comercial con los USA porque dependen del paraguas americano frente a Rusia.
Por eso sostengo que, con las condiciones existentes, era el mejor acuerdo alcanzable. Que nos guste o no lo firmado es otro asunto.
P: La Comisión ha abierto investigación por el papel de Google Discover respecto a los medios.
R: Google es un objetivo recurrente de la Comisión Europea y de las autoridades nacionales de competencia porque es dominante en múltiples mercados digitales y, entre ellos, la búsqueda en internet y la publicidad en red. Estuve al cargo e impulsé los primeros expedientes investigatorios, las decisiones, multas y obligaciones impuestas a la compañía en mi etapa en la Comisión.
Obviamente no puedo anticipar lo que la actual Dirección General de Competencia -donde han transcurrido 34 años de mi vida profesional- vayan a hacer con las nuevas investigaciones lanzadas entretanto, pero si las alegaciones presentadas por una multitud de denunciantes son verosímiles —y creo que lo son—, la Comisión tiene plena legitimidad, le guste o no al Sr Trump, y capacidad jurídica para actuar y creo que lo hará.
Lo importante es que no se deje presionar ni por Washington ni por eventuales amenazas de nuevos aranceles. Es cierto que esta Comisión trabaja en circunstancias más difíciles: la diplomacia estadounidense ya no es diplomacia, es otra cosa. Aun así, la Comisión debe mantener su independencia y dejar claro a las empresas extranjeras que hacen pingues negocios en la UE que, a cambio, han de respetar la legalidad comunitaria.
P: ¿Ha rebajado la Comisión su ambición por presión estadounidense?
R: La presión existe, sí, y el contexto es más complicado que en el primer mandato de Ursdula Von der Leyen. Pero la Comisión no puede dejarse intimidar, entre otras razones, porque es más fuerte de lo que a veces se cree ella misma.
P: ¿Qué diferencias observa entre la anterior comisaria de competencia y la actual?
R: No diría que hay diferencias de filosofía profundas. La comisaria al cargo de la política de competencia de la Comisión y, por extensión, de la UE debe instruir sus casos y decidir basándose en la solidez de los hechos, en la pulcritud de un análisis jurídico y económico muy exigente y en la necesidad de que los remedios y obligaciones que imponga sean efectivos y solventen el problema o abuso detectado. Para ello dispone de una Dirección General de Competencia de un gran nivel, lo que garantiza que el trabajo técnico que conllevan estas investigaciones sea de gran solvencia también.
La experiencia acumulada me hace pensar que muchas veces los compromisos que aceptan estas grandes compañías al final de una investigación son raramente suficientes para neutralizar los abusos cometidos con anterioridad y que las multas que se les imponen, por grandes que sean, son casi anecdóticas habida cuenta de los impresionantes beneficios que amasan anualmente gracias a que controlan múltiples mercados adyacentes.
Dicho de otro modo, los remedios de comportamiento son muchas veces insuficientes, es cómo hacerle cosquillas a un oso con un palillo. La solución realmente eficaz a casos probados de abuso de una posición dominante y la forma de acabar con situaciones quasi monopolísticas son los remedios estructurales, es decir, trocear la empresa en cuestión en unidades mas pequeñas que pasen a otras manos y compitan entre sí —como hizo Estados Unidos con AT&T en su día—. Pero esto tiene dimensiones políticas enormes, especialmente en el contexto geopolítico actual. Lo repito, las multas a gigantes como Google son cosquillas, lo necesario son los remedios estructurales.
P. Esta semana un tribunal español ha condenado a Meta por el uso de los datos de sus usuarios en materia de publicidad.
R: El Juez español ha debido tener muy buenas evidencias para decidir cómo la ha hecho. Los editores tienen unos derechos de propiedad intelectual que se han de respetar y, cuando se usan, remunerar contando, además, con el acuerdo del titular de los mismos.
Más allá del dinero que hayan de pagar, lo que realmente duele es el precedente, esto es, la posibilidad de que otros litiguen invocando esa sentencia para obtener a su vez otras compensaciones dinerarias y, sobre todo, el daño reputacional. Para estas empresas, la reputación es clave y que se declare que han infringido la ley no les ayuda precisamente.
P. El nuevo “Omnibus Digital” ha sido criticado porque rebaja la protección de datos. ¿A quién pretende contentar la Comisión?
R: He leído a quienes dicen que es una concesión a Estados Unidos y a quienes sostienen lo contrario. La verdad debe estar en un punto intermedio.
Mi impresión es que se trata más bien de pragmatismo por parte de la CE.
Europa tiene un marco regulatorio de datos extraordinariamente exigente; a veces excesivo. Sin sacrificar la protección esencial que nuestros datos personales, segregados o no, requieren, cierta flexibilización puede ayudar a que nuestras empresas innoven y crezcan en el mundo de la IA sin desventajas estructurales respecto a competidores globales americanos y chinos que han de respetar reglamentaciones menos restrictivas que las empresas europeas.
En otras palabras, no me parece necesariamente una concesión a no sé quien, sino una adaptación realista y pragmática de nuestras normas al respecto.
P. El Parlamento Europeo ha decidido llevar a la Comisión a los tribunales por retirar la propuesta sobre patentes. ¿Cómo interpreta este choque institucional?
R: El Parlamento está en su derecho. Si considera que la Comisión no ha ejercido su función de iniciativa, puede acudir al Tribunal. Espero que esta disputa no erosione la relación histórica de cooperación entre Parlamento y Comisión. El problema es de fondo: la regulación de patentes enfrenta a dos grupos irreconciliables.
Los titulares quieren maximizar royalties; los implementadores quieren pagar solo por lo que realmente usan. La bronca fue tan grande que la Comisión retiró la propuesta. El Parlamento lo vio inaceptable. Tarde o temprano habrá que retomar el dossier, pero será igual de complejo.
El Parlamento está en su derecho. Si considera que la Comisión no ha ejercido su función de iniciativa, que le compete en exclusiv, puede acudir al Tribunal.
Espero, no obstante, que esta disputa puntual no erosione la relación histórica de cooperación y buen entente entre Parlamento y Comisión.
El problema es de fondo: la regulación de patentes enfrenta a dos grupos irreconciliables. Los titulares de esas patentes quieren maximizar los royalties que están legitimados a pedir como remuneración de su innovación. Por su arte, los implementadores quieren pagar solo por lo que realmente usan, no por la totalidad de una patente que utilizan solo en parte. La bronca entre ambos fue y continu siendo tan grande que la Comisión decidió retirar la propuesta dadas las posturas numantinas, irreconciliables, de unos y otros.
La Eurocámara ve esto inaceptable y de ahí el recurso al TJUE. Tarde o temprano, a mi entender, el Ejecutivo tendrá que retomar el dossier, ser ambiciosa y dejar claramente establecido que el titular de una patente que, a su vez, forma parte de un estándar esencial de uso generalizado por una multitud de implementadores, ha de permitir obligatoriamente su uso en términos y con precios aceptables , lo que en derecho anglosajón llaman “reasonable and non discriminatory clauses”. No será fácil, pero ese es el camino a seguir.
P. Dentro de la Dirección General de Competencia existe un debate entre la visión tradicional (romper monopolios) y la visión que aboga por permitir grandes fusiones para crear “campeones europeos”. ¿Cómo lo ve?
R: Cuestiono la idea de que en el seno de la Dirección General haya dos corrientes contrapuestas e irreconciliables. La mayoría de la DG Competencia sigue defendiendo, creo yo, la idea de que la protección del consumidor, la preservación de mercados abiertos ha demostrado ser el mejor garante de la competencia, la innovación y el progreso económico.
Romper monopolios ó evitar su emergencia sigue siendo imprescindible, especialmente en el ámbito digital. Es cierto que la Comisión está revisando su política de fusiones, las líneas directrices que aplica al respecto, y que hay presión —de Estados miembros y de la industria— para flexibilizar criterios, ampliar la noción de “eficiencias” y permitir fusiones que antes se habrían muy probablemente prohibido o sometido a condiciones muy estrictas.
Personalmente, yo necesito ver pruebas tangibles de que esa tan cacareada flexibilidad conlleva los beneficios que se le adjudican, quiero ver pruebas empíricas, no promesas, y que al final no es el consumidor, el ciudadano europeo de a pie el que paga el pato.
Que una fusión vaya a traer innovación futura o inversión no basta si, mientras tanto, se suben precios y se debilita la competencia. Hay una enorme presión dirigida a la Comisión en este asunto y un debate interno importante en el seno de la Comisión al respecto, y la vicepresidenta Teresa Ribera tendrá un papel determinante en la forma en que esta importante reforma se acabe cerrando. Hoy por hoy, no es posible anticipar cuál será el resultado final.