La Commission européenne a lancé cette semaine la réforme du Système d'échange de quotas d'émission (ETS, pour son acronyme en anglais), le principal instrument de l'Union européenne pour réduire les émissions de gaz à effet de serre par le biais d'un prix du carbone. Le paquet législatif, présenté par la vice-présidente exécutive pour une Transition Propre, Juste et Compétitive, Teresa Ribera, établit une réduction progressive des limites d'émissions, ouvre la voie à une transition plus acceptable pour l'industrie par le biais de la vente aux enchères de permis et de l'intégration de mécanismes d'élimination du carbone, et redéfinit le système d'attribution gratuite de droits pour le lier directement à des investissements vérifiables en décarbonisation.
La proposition introduit également des modifications dans la Réserve de Stabilité du Marché (MSR) pour éviter des tensions sur un marché du carbone qui sera progressivement plus petit à mesure que les objectifs climatiques avancent. Ce faisant, Bruxelles vise à maintenir un équilibre entre un signal de prix suffisamment fort pour impulser la transition énergétique et une plus grande stabilité permettant aux entreprises de planifier leurs investissements à long terme.
L'objectif de l'exécutif communautaire durant la longue procédure de l'initiative — dont la présentation publique a été retardée de presque deux heures par rapport à l'horaire prévu — a été d'aligner l'ETS sur le nouvel objectif climatique européen de réduire de 90 % les émissions nettes d'ici 2040. La réforme propose une nouvelle limite maximale d'émissions ("cap") considérablement plus exigeante, bien qu'avec une trajectoire de réduction progressive pour, selon la Commission, "permettre une transition gérable" pour l'industrie européenne.
"C'est une proposition qui maintient un fort signal de prix pour continuer à guider les investissements pour abandonner les combustibles fossiles et amener des produits propres sur le marché. Elle continue de mettre un prix sur le carbone et réaffirme la confiance pour investir en Europe", a défendu Teresa Ribera lors de la présentation du paquet.
Les paroles de la vice-présidente communautaire coïncident avec la position défendue cette même semaine par la vice-présidente troisième et ministre de la Transition Écologique, Sara Aagesen, qui a envoyé une lettre à Bruxelles dans laquelle elle qualifiait le système ETS de "la pierre angulaire" de la politique climatique européenne et demandait de préserver son intégrité durant la révision.
Moins d'émissions, mais avec une transition progressive
La Commission propose que la limite maximum d'émissions autorisé par le système soit réduit de 3,7 % par an entre 2031 et 2035, tandis qu'à partir de 2036, la réduction annuelle sera de 1,7 %.
À Bruxelles, ils défendent que cette trajectoire permettra de maintenir les enchères de droits d'émission bien au-delà de 2040, garantissant la liquidité sur le marché et évitant une disparition prématurée du mécanisme. L'approche répond à l'une des principales préoccupations tant de l'industrie que des opérateurs financiers : maintenir un marché suffisamment profond qui continue à générer un signal de prix stable et prévisible pour inciter les investissements bas carbone.
Cependant, la véritable clé politique et économique de la réforme ne réside pas uniquement dans la réduction du nombre de droits disponibles, mais dans un changement profond de la philosophie du système. La Commission veut que le ETS cesse d'être perçu uniquement comme un mécanisme pour payer pour polluer et devienne un instrument qui permette de continuer à émettre uniquement en échange d'investissements réels dans la décarbonisation.
En d'autres termes, Bruxelles maintient la possibilité que certaines industries continuent à émettre du CO₂ pendant la transition, mais conditionne cette flexibilité à des engagements vérifiables de réduction des émissions par le biais d'investissements verts. Le message de l'exécutif communautaire est clair : ceux qui souhaitent continuer à disposer de droits d'émission devront prouver qu'ils transforment leur processus de production.
Carbone capturé et crédits internationaux
Avec l'objectif d'offrir une plus grande flexibilité aux secteurs les plus difficiles à décarboniser, la Commission intègre deux nouveautés particulièrement pertinentes. D'une part, plus de 200 millions de tonnes d'absorptions permanentes de carbone domestiques et de haute qualité pourront être intégrées dans le ETS pour compenser les émissions résiduelles qui s'avèrent techniquement inévitables.
De plus, entre 2036 et 2040, il sera permis d'utiliser jusqu'à 260 millions de tonnes de crédits internationaux de haute intégrité, équivalents à environ 5 % des émissions enregistrées par l'Union Européenne en 1990, comme complément aux efforts domestiques de réduction. Bruxelles insiste sur le fait que ces mécanismes ne remplaceront pas la réduction des émissions au sein de l'Union, mais agiront uniquement comme des instruments complémentaires pour faciliter la transition dans les secteurs industriels où il n'existe pas encore d'alternatives technologiques pleinement matures.
Un autre des piliers de la réforme concerne la Réserve de Stabilité du Marché (MSR), créée précisément pour corriger les déséquilibres entre l'offre et la demande de droits d'émission. La Commission propose de réduire le taux d'absorption automatique des droits depuis le marché vers la réserve de 24% à 12% à partir de 2028, en considérant que le marché entrera dans une nouvelle phase caractérisée par un volume réduit de permis disponibles. De plus, Bruxelles envisage d'arrêter d'invalider automatiquement les droits accumulés dans la réserve, permettant à celle-ci d'augmenter progressivement de taille pour pouvoir intervenir à l'avenir en cas d'épisodes de forte volatilité ou de tensions de liquidité.
L'objectif est d'éviter des fluctuations excessives du prix du carbone qui pourraient générer de l'incertitude tant pour l'industrie que pour les investisseurs.
Les droits gratuits seront conditionnés à des investissements verts
Un des changements les plus importants de la proposition concerne le système de allocation gratuite de droits d'émission, qui subira une transformation profonde. À partir de 2031, la distribution gratuite ne sera plus accordée automatiquement et évoluera vers un modèle baptisé par la Commission comme "droits pour l'investissement".
Les entreprises ne pourront conserver ces permis gratuits que si elles présentent des plans d'investissement en décarbonisation vérifiés. Le nouveau schéma prévoit que les compagnies reçoivent initialement 80% des droits gratuits une fois leurs plans d'investissement publiés. Le 20% restant ne sera accordé que lorsque les autorités compétentes vérifieront que ces investissements ont été exécutés correctement et qu'ils ont produit une réduction effective des émissions.
Il s'agit de l'un des changements réglementaires les plus pertinents de toute la réforme, car le droit de continuer à émettre sera directement lié au respect des objectifs de modernisation industrielle. La Commission vise ainsi à garantir que les ressources publiques implicites dans l'allocation gratuite de permis se traduisent par des investissements réels et non uniquement par une réduction des coûts pour les entreprises.
De manière parallèle, les valeurs de référence pour la chaleur et le combustible seront mises à jour au cours des quatre prochaines années dans le but d'offrir une plus grande protection contre le risque de fuite de carbone. Selon les calculs communautaires, cette mesure apportera une flexibilité financière évaluée à environ 6 milliards d'euros. "Oui, plus de flexibilité est autorisée, mais l'argent doit rester en Europe", a souligné le commissaire européen à l'Action pour le Climat, Wopke Hoekstra, lors de la présentation de la proposition.
Plus de financement pour accélérer la décarbonisation
La réforme incorpore également un important renforcement des instruments financiers destinés à accélérer la transformation industrielle. La Commission propose de créer un Banque de Décarbonisation Industrielle, dotée de 400 millions de droits d'émission, capable de mobiliser jusqu'à 100 milliards d'euros au cours de la prochaine décennie par le biais d'enchères compétitives et de contrats pour différence de carbone.
À cela s'ajoutera le dénommé Investment Booster, un mécanisme qui restera opérationnel pendant les trois prochaines années et qui financera des projets industriels par le biais de primes fixes par tonne de CO₂ évitée, dans le but d'accélérer l'exécution d'investissements qui rencontrent actuellement des difficultés pour accéder au financement.
De plus, tant le Fonds d'Innovation que le Fonds de Modernisation élargiront leur portée et renforceront leur capacité financière pour promouvoir des technologies de pointe et faciliter la modernisation énergétique des États membres à revenu plus faible.
Plus de secteurs dans le ETS
La proposition élargit également progressivement la portée sectorielle du marché européen du carbone. Dans le domaine de l'aviation, le système couvrira, à partir de 2029, les vols à destination de pays situés dans un rayon de 5 000 kilomètres de l'Union Européenne, une mesure qui sera accompagnée d'un soutien accru aux combustibles durables pour l'aviation (SAF). "Nous n'exigeons rien de personne que nous ne nous soyons pas exigé à nous-mêmes", a déclaré Hoekstra en défendant cette extension.
Dans le transport maritime, Bruxelles propose de renforcer le système en incorporant des embarcations de plus petite taille et en créant le mécanisme SMAP, destiné à réinvestir une partie des revenus obtenus du secteur maritime lui-même dans des projets de décarbonisation du transport naval. Enfin, la Commission envisage d'incorporer de manière progressive l'incinération des déchets municipaux entre 2031 et 2034, établissant un système de conformité progressive qui commencera par une obligation équivalente à 25 % des émissions en 2031 et atteindra 100 % en 2034.
Avec cette réforme, la Commission européenne cherche à maintenir le ETS comme le principal moteur économique de la politique climatique européenne, mais en modifiant substantiellement son fonctionnement. La logique cesse d'être uniquement de payer pour polluer pour évoluer vers un système dans lequel la possibilité de continuer à émettre pendant la transition est conditionnée à la démonstration d'investissements tangibles en décarbonisation, renforçant ainsi le lien entre compétitivité industrielle, financement vert et respect des objectifs climatiques de l'Union européenne.