La Commission européenne fait face ce vendredi à l'une des annonces réglementaires les plus importantes pour l'industrie communautaire depuis le début de la législature, avec la présentation de la révision du Système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (EU ETS). La réforme affectera l'un des principaux instruments de la politique climatique européenne et vise à adapter son fonctionnement à la période post-2030, à un moment où Bruxelles tente de concilier l'ambition climatique avec la compétitivité industrielle et l'autonomie stratégique du bloc.
À la veille de la présentation de la proposition, le Gouvernement espagnol a formellement transmis sa position à la Commission européenne par le biais d'une lettre envoyée par la troisième vice-présidente et ministre de la Transition écologique et du Défi démographique, Sara Aagesen, au commissaire européen au Climat, Wopke Hoekstra. Dans cette lettre, l'Exécutif défend que la révision doit préserver la stabilité réglementaire, garantir la protection de la compétitivité industrielle et introduire des ajustements spécifiques pour les secteurs qui ne disposent pas encore de suffisamment d'alternatives technologiques pour achever leur décarbonation, tels que l'industrie céramique ou le transport maritime.
L'EU ETS constitue le principal mécanisme de marché de l'Union pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Son fonctionnement repose sur un système de plafonnement et d'échange ("cap and trade") par lequel Bruxelles fixe un plafond maximal d'émissions et distribue ou met aux enchères des quotas d'émission que les entreprises peuvent acheter ou vendre en fonction de leurs besoins. L'objectif est de donner un prix au carbone pour inciter à l'investissement dans les technologies propres et favoriser une réduction progressive des émissions.
La révision que présentera l'Exécutif communautaire vise à adapter ce mécanisme aux objectifs climatiques fixés pour la prochaine décennie. Parmi les principaux éléments sur la table figurent le champ d'application du système, le Facteur de Réduction Linéaire (Linear Reduction Factor, LRF), le fonctionnement de la Réserve de Stabilité du Marché (MSR) et l'évolution du calendrier d'élimination des quotas d'émission gratuits.
Une réforme pour préparer l'ETS après 2030
Actuellement, l'EU ETS couvre environ 40 % des émissions totales de gaz à effet de serre de l'Union européenne, y compris celles provenant des centrales électriques, des grandes installations industrielles, de l'aviation et du transport maritime. Cependant, les services communautaires étudient la possibilité d'étendre progressivement sa couverture à de nouveaux secteurs, notamment l'incinération des déchets et certains vols internationaux, dans le but de renforcer l'efficacité du système au cours de la prochaine décennie.
L'un des aspects les plus délicats de la révision sera le dénommé Facteur de Réduction Linéaire, le pourcentage annuel par lequel diminue le volume total de droits d'émission disponibles sur le marché.
Au rythme actuel de réduction, différentes analyses internes de la Commission indiquent que le plafond d'émissions pourrait être épuisé vers 2039, une circonstance qui a ouvert un débat intense sur la nécessité d'adapter le mécanisme pour garantir que certains secteurs industriels disposent encore de droits suffisants pendant qu'ils achèvent leur transition technologique. C'est précisément sur ce point que portent une grande partie des préoccupations transmises par l'Espagne à Bruxelles.
L'Espagne réclame de la prévisibilité pour l'industrie
Dans la lettre envoyée au commissaire Hoekstra, le gouvernement espagnol soutient que l'ETS constitue la "pierre angulaire" de la politique climatique européenne et considère que toute modification doit préserver à la fois son intégrité environnementale et la confiance des investisseurs.
L'Exécutif espagnol insiste sur le fait que la révision représente une opportunité de renforcer un instrument qui s'est avéré efficace pour stimuler la décarbonisation et orienter l'investissement vers les technologies propres, mais avertit que cela doit se faire sans générer d'incertitude réglementaire. C'est pourquoi l'Espagne demande de maintenir sans modifications le Facteur de Réduction Linéaire à 4,4 % jusqu'en 2035, laissant toute éventuelle révision pour une étape ultérieure.
Selon la ministre, cette décision permettrait d'offrir la prévisibilité nécessaire aux investissements industriels, en particulier dans les secteurs dont la transformation technologique exige de longs horizons temporels et de grands volumes de capital. "L'évolution prévue de certains secteurs rend nécessaire d'envisager l'existence d'émissions résiduelles au-delà de 2039, tandis que les solutions technologiques atteignent le degré de maturité et de déploiement nécessaires", indique Aagesen dans la lettre envoyée à l'Exécutif communautaire.
C'est pourquoi le Gouvernement estime qu'"il serait opportun d'adapter le facteur de réduction linéaire pour maintenir un volume suffisant de droits d'émission permettant de couvrir ces émissions résiduelles", bien qu'il insiste sur le fait que toute modification ne devrait être abordée qu'après 2035.
L'industrie céramique, parmi les principales préoccupations
Un autre des points centraux de la position espagnole fait référence au système d'allocation gratuite de droits d'émission. L'Espagne évalue positivement l'approbation des nouvelles valeurs de référence ("benchmarks") pour la période 2026-2030, ainsi que l'engagement de la Commission européenne à réviser les dénommés fallback benchmarks à partir de 2026.
Néanmoins, l'Exécutif considère indispensable que cette révision permette de développer des valeurs spécifiques par secteur pour les activités industrielles qui ne disposent pas encore de technologies matures pour réduire substantiellement leurs émissions. La lettre mentionne expressément l'industrie céramique, l'un des secteurs industriels les plus importants en Espagne et particulièrement exposé à la concurrence internationale ainsi qu'aux difficultés techniques pour achever son processus de décarbonisation.
De même, le Ministère de la Transition Écologique défend que l'allocation gratuite de droits continuera d'être nécessaire au-delà de 2030, et demande donc de réviser la méthodologie de calcul pour l'adapter au nouvel objectif climatique européen de réduire de 90 % les émissions par rapport à 1990. Un autre des grands débats ouverts lors de la préparation de la réforme tourne autour du risque de fuite de carbone, c'est-à-dire la possibilité que certaines entreprises délocalisent une partie de leur production hors de l'Union Européenne pour éviter les coûts découlant du système européen d'émissions.
Cette préoccupation prend une importance particulière avec la mise en œuvre progressive du Mécanisme d'Ajustement Carbone aux Frontières (MACF), qui remplacera progressivement les droits gratuits actuels pour les secteurs concernés. L'Espagne considère comme prioritaire de trouver une solution permanente pour protéger les exportations européennes contre ce risque, en particulier pour les produits qui seront soumis au nouveau mécanisme frontalier. Parallèlement, Bruxelles étudie également comment achever l'élimination progressive des allocations gratuites avant 2034, l'un des engagements déjà inscrits dans la dernière réforme du SEQE.
Transport maritime et ports européens
Le transport maritime occupe également une place importante dans les observations soumises par Madrid. Bien que l'Espagne soutienne pleinement l'intégration du secteur dans le régime européen d'échange de quotas d'émission, elle estime nécessaire de renforcer la conception du système pour éviter les comportements d'évasion. Concrètement, le gouvernement évalue positivement la révision de la définition d'"escale portuaire" (port of call) promue par la Commission, mais estime que des mesures supplémentaires devraient être incorporées pour empêcher certains opérateurs de dérouter leurs routes vers des ports extracommunautaires dans le but de réduire leurs obligations au titre du SEQE.
Parmi les alternatives envisagées figure la possibilité d'établir des réductions sur la livraison de quotas d'émission pour certaines routes transocéaniques, une mesure qui, selon l'Exécutif, permettrait de préserver la compétitivité des ports européens, de limiter les risques de fuite de carbone et d'inciter simultanément à l'utilisation de carburants propres.
Rejet des crédits carbone internationaux
La position espagnole fixe également une ligne rouge concernant l'utilisation des crédits carbone internationaux. Bien qu'elle admette qu'ils pourraient jouer un rôle strictement complémentaire et agir uniquement comme un filet de sécurité, le gouvernement estime qu'ils ne doivent pas remplacer les efforts internes de décarbonisation de l'industrie européenne.
En conséquence, Aagesen demande que le SEQE continue de se fonder exclusivement sur les réductions d'émissions réalisées au sein de l'Union européenne, rejetant à la fois l'incorporation généralisée de crédits internationaux et l'utilisation des revenus obtenus par le système pour financer leur acquisition.
Dans la lettre envoyée au commissaire Hoekstra, la troisième vice-présidente soutient que cette approche permettra de préserver la crédibilité, l'intégrité environnementale et l'efficacité du régime européen d'échange de quotas d'émission, tout en renforçant les incitations pour que l'investissement industriel reste au sein de l'Union.
La révision rouvre également le débat sur le destin des revenus générés par le système européen d'échange de quotas d'émission. Depuis 2013, l'ETS a généré plus de 265 milliards d'euros grâce à la mise aux enchères de droits d'émission, des ressources qui ont financé des politiques nationales de transition énergétique, d'innovation et de modernisation industrielle. Cependant, la discussion politique s'est intensifiée ces derniers mois face à la négociation du prochain Cadre Financier Pluriannuel (2028-2034).
Le Parlement européen a défendu qu'une partie de ces revenus puisse être incorporée au futur panier de ressources propres de l'Union pour financer le budget communautaire, tandis que plusieurs États membres maintiennent que ces fonds doivent continuer à être prioritairement destinés à financer des investissements nationaux en décarbonisation. La proposition que présentera la Commission européenne servira maintenant de point de départ pour des négociations qui devraient se prolonger au cours des prochains mois entre le Conseil et le Parlement européen. L'équilibre entre ambition climatique, compétitivité industrielle, stabilité réglementaire et autonomie stratégique se retrouvera ainsi au centre du débat politique européen dans l'une des réformes les plus sensibles du mandat communautaire actuel.