Dos textos para abordar dos ámbitos del ejercicio del derecho a participar en los asuntos públicos, lo que popularmente se conoce como actividad de lobby. Ese es el camino elegido por el PSOE a la hora de regular la actividad de los grupos de interés en España. Por un lado, un proyecto de ley enfocado en las relaciones en el ámbito de la Administración General del Estado (AGE) y su sector público institucional elaborado por el Ministerio de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes. El segundo, una proposición de reforma del Reglamento del Congreso, del Grupo Socialista, para lo que concierne a las relaciones con diputados, grupos parlamentarios y personal de la Cámara.
El Gobierno quiere que el proyecto de ley quede aprobado en el Congreso antes de que finalice el año. A la espera de que se constituya próximamente la ponencia para debatir las enmiendas registradas, el Ejecutivo maneja la segunda quincena de noviembre como fecha tentativa para la votación del dictamen en el Pleno. Este es uno de los pocos proyectos en los que los dos partidos mayoritarios podrían entenderse en estos momentos en las Cortes, si bien la pretensión de Junts de hacer valer vía enmiendas algunos de sus acuerdos en otras materias con el PSOE puede complicar el consenso final.
Por su parte, la reforma del Reglamento se encuentra aún en fase de enmiendas. Es la segunda ocasión en la que el PSOE lleva su propuesta a la Cámara Baja, tras un primer intento (nunca se cerró el plazo de enmiendas) en la legislatura pasada, con una proposición muy similar a la tomada en consideración en junio de este año por el Pleno del Congreso.
Aunque el proyecto de ley y la reforma del Reglamento tratan sobre la misma materia, existen diferencias sustanciales entre ambas iniciativas legislativas, tanto en lo que incluyen como en lo que dejan fuera o en aspectos como su despliegue y puesta en marcha, la supervisión, los sujetos afectados o el régimen sancionador. A continuación, los detalles del análisis sobre los dos textos hechos por Demócrata:
Dos leyes, dos registros diferentes
A la hora de ejercer la labor de lobby, se consideran dos registros diferenciados:
- Registro de Grupos de Interés de la AGE y su sector público institucional (proyecto de ley).
- Registro de grupos de interés ante el Congreso de los Diputados (reforma del Reglamento).
De esta forma, si las normas se aprobaran con su redacción actual, quienes quieran desarrollar la actividad de influencia deberán darse de alta y mantener su información actualizada en dos nuevos registros diferentes. La existencia de directorios separados supone, además, que cada uno exija unos datos y opere de forma distinta. Estos registros vendrían a sumarse a los ya existentes a nivel autonómico y local por parte de varias CCAA y entidades locales, a expensas de lo que suceda con el Registro de Grupos de Interés de la Comisión Nacional de Mercados y la Competencia (CNMC), organismo que forma parte del sector público institucional y que podría quedar reemplazado por el Registro estatal.
A este respecto, el Grupo Popular ha registrado una enmienda (número 97) al proyecto de ley de lobbies para que la inscripción en el Registro de la AGE tenga «efectos plenos en todo el territorio nacional«, de manera que «tendrá validez para el acceso y ejercicio de la actividad de influencia legítima ante las AA.PP autonómicas y locales», así como «ante sus entidades instrumentales, sin necesidad de registro adicional en los registros creados por estas». Esta modificación, no obstante, no aplicaría al poder Legislativo, por lo que la existencia de al menos dos registros estatales se mantendría.
En otra enmienda, los populares instan a promover que el contenido del proyecto de ley inspire a las Cortes, para que tanto como Congreso y Senado apliquen la regulación contenida en la misma a diputados y senadores, «de modo que dichas obligaciones, así como el correspondiente régimen sancionador se incorporen a los Reglamentos» de las respectivas Cámaras. Cabe recordar en este punto que el PP dispone de mayoría absoluta en el Senado y puede llevar a cabo una modificación del Reglamento cuando así lo estime oportuno. Es algo que ya ha sucedido en tres ocasiones en esta legislatura y que se repetirá la próxima semana, cuando aprueben en solitario otra modificación.
Los incumplimientos de los altos cargos quedan fuera de la norma
A qué sujetos se quiere aplicar cada una de las normas es otra de las diferencias notables entre ambas propuestas. Mientras que la proposición de reforma del Reglamento somete a sus obligaciones a legisladores, grupos parlamentarios o empleados públicos de la Cámara, el proyecto de ley solo las contempla para quienes ejerzan la labor de influencia.
A este respecto, la modificación del Reglamento incluye un régimen sancionador tanto para grupos de interés como para diputados, los propios grupos y el personal público del Congreso. La proposición del PSOE quiere aprovechar la iniciativa para introducir dos nuevos artículos en el Reglamento para tipificar lo que se entiende por incumplimientos o infracciones por parte de sus señorías y los grupos, así como sus correspondientes régimen y procedimiento sancionador.
Las infracciones previstas se extenderían más allá de la relación con los grupos de interés y se castigaría el incumplimiento de todas las obligaciones contenidas en el Reglamento del Congreso, el Código de Conducta de las Cortes o la no presentación de las declaraciones de bienes y rentas, actividades y de intereses económicos.
En lo que al proyecto de ley se refiere no se contemplan sanciones específicas adicionales para el personal público considerado «susceptible de influencia» más allá de las establecidas en su régimen específicos: el recogido en la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. Sobre este aspecto, el Gobierno ha optado por llevar sus propuestas de modificación del régimen de altos cargos a la futura Ley de Administración Abierta, actualmente en fase de audiencia pública.
Unas normas cuya aplicación depende de los partidos en el Gobierno
El desarrollo de los registros y el control de los mismos recae directa o indirectamente sobre órganos en los que los partidos que estén en el Gobierno tienen gran influencia:
- La Oficina de Conflictos de Intereses, dependiente orgánicamente del departamento con las competencias sobre Función Pública (en estos momentos el Ministerio para la Transformación Digital y para la Función Pública). La persona titular de la dirección la nombra el Consejo de Ministros.
- Mesa del Congreso. Como órgano rector de la Cámara Baja, el partido que aspira al Gobierno procura asegurarse la mayoría de control en la Mesa.
Aunque el Registro de la Cámara dependerá de la Oficina de Conflicto de Intereses de las Cortes, la Mesa tiene capacidad para
- Fijar el formulario con los datos a cumplimentar para inscribirse.
- Resolver sobre las denegaciones de inscripción hechas por la Oficina.
- Dirimir sobre la gravedad de las infracciones.
- Revocar inadmisiones a trámite de solicitudes para iniciar un procedimiento sancionador.
- Revisar las suspensiones o prohibiciones de inscripción.
- Dictar las instrucciones para regular las interlocuciones entre grupos de interés y los miembros o el personal público de la Cámara.
De esta manera, la aplicación efectiva de buena parte del articulado de ambas normas queda en manos de órganos que no son por completo independientes. Su posición queda más comprometida en el caso del Congreso, por un texto excesivamente genérico en buena parte de su articulado y por el principio de autonomía que la jurisprudencia ha consolidado para las Cortes, lo que otorga a la Mesa y su Presidencia un amplio margen para interpretar las normas y dictar resoluciones.
Sin excepciones para ejercer el ‘lobby’ ante el Congreso
Mantener contactos o reuniones con miembros de la Cámara, empleados públicos del Congreso o el personal de los grupos parlamentarios «con la finalidad de realizar actividad de influencia» y sin estar inscrito en el registro se considera falta muy grave por el texto de reforma del Reglamento, el cual no contiene en su articulado ninguna excepción.
No sucede lo mismo en el proyecto de ley del Gobierno, que abre la puerta al ejercicio del lobby frente a la AGE o con miembros del sector público institucional sin estar registrado. Con «carácter excepcional», el personal público «podrá mantener contactos con un grupo de interés que no haya solicitado su inscripción» si los representantes de este dejan constancia por escrito un compromiso de proceder a registrarse en el plazo de tres días desde que se produzca la comunicación o el encuentro.
Mantener contactos o reuniones con el personal público sin esta inscrito solo se considera muy grave en el proyecto de ley si se hace «al menos en dos ocasiones en el plazo de tres meses«, mientras que hacerlo «ocasionalmente» (el texto no especifica más), es una infracción grave.
Suspensión de por vida «revisable» en el Congreso
Cometer infracciones muy graves supone la cancelación de la inscripción en Registro de Grupos de Interés de la AGE y la prohibición de volver a solicitar el alta durante un periodo máximo de dos años. En el caso de las infracciones graves, el castigo es la suspensión de la inscripción y los derechos asociados entre tres y seis meses, mientras que las infracciones leves se resuelven con un apercibimiento.
El régimen sancionador propuesto para el Congreso es más severo. Las infracciones leves pueden ir desde un apercibimiento hasta una suspensión de la inscripción en el Registro de Grupos de Interés de la Cámara de 30 días; las graves, con apercibimiento o una suspensión de entre 30 días y un año; y las muy graves, con una suspensión de al menos un año y un máximo de diez años o la prohibición «indefinida de registrarse». Tanto las suspensiones superiores a un año como las prohibiciones indefinidas podrían ser revisadas por la Mesa «transcurrido un año» desde la imposición del castigo.
Partidos, sindicatos y patronales no hacen ‘lobby’ a ojos de los autores
Los partidos u organizaciones políticas, sindicatos, patronales, colegios profesionales, las AA.PP, organismos públicos internacionales, autoridades extranjeras o misiones públicas no pueden considerarse grupos de interés. O al menos así lo estima el Gobierno, que en su proyecto de ley excluye a todos los anteriores como sujetos regulados por el proyecto de ley del Ejecutivo.
Tampoco son considerados como tales por el Grupo Socialista y por tanto no tendrían obligación de inscribirse en el Registro de Interés del Congreso, como queda plasmado en las excepciones enumeradas en la disposición adicional primera de la propuesta de reforma del Reglamento, que sin embargo no salva de la inscripción a los colegios profesionales.
Los diputados y grupos «que mantengan cualquier tipo de interlocución con las corporaciones de derecho público, y las representaciones diplomáticas de Estados extranjeros», organizaciones internacionales o sus representantes no tendrán que inscribirse, pero sí cumplir algunas normas sobre publicidad respecto a dichas comunicaciones.
En el caso del proyecto de ley de regulación de lobbies, EH Bildu, Podemos y BNG demandan en sus enmiendas ampliar los sujetos excluidos para dejar fuera del registro y las obligaciones de transparencia a organizaciones, grupos, asociaciones, foros o cualquier otro tipo de entidades sin ánimo de lucro en defensa de derechos colectivos, sociales o por el bien común. Vox, por su parte, ha registrado una enmienda para que se incluya a partidos, sindicatos, y organizaciones empresariales, mientras que el PP también quiere que se tengan en cuentan ciertas actividades de organizaciones sindicales y de patronales.
Las zonas grises de los asesores
La necesidad de un régimen de transparencia para el personal eventual que desempeña funciones de confianza y asesoramiento especial, los conocidos como asesores, es una demanda que el Grupo de Estados Contra la Corrupción (Greco) del Consejo de Europa viene haciendo a España desde hace más de cinco años. Aunque la regulación de un régimen específico ha quedado relegada por el Gobierno en una futura Ley de Administración Abierta, la figura no escapa de la regulación de lobbies.
El proyecto de ley incluye a las «personas miembro de los gabinetes que prestan funciones de confianza o asesoramiento especial» indicadas en la Ley 50/1997, del Gobierno, esto es el personal asesor de los gabinetes del Presidente del Gobierno, de las vicepresidencias, de los ministros y de los secretarios de Estado. ¿Y el resto? No se dice nada sobre ellos. Al alcance limitado propuesto en el proyecto de ley se une otra limitación mayor: la identidad desconocida de los asesores que sí quedan sujetos a la ley.
El Gobierno y los ministerios no publican de forma proactiva quiénes son las personas elegidas directamente para ocupar los puestos de asesor, por lo que el escrutinio de una eventual relación entre lobistas y estas personas resulta harto complicado.
En el caso del Congreso, los sujetos a los que se aplicaría la reforma del Reglamento sí incluye al personal público que trabaja para los grupos parlamentarios, esto es, los asesores elegidos por los partidos cuyas nóminas corren a cargo de la Cámara. No obstante, queda el personal al servicio de los grupos que se financia a cargo de las subvenciones que el Congreso otorga cada mes a los grupos, unos trabajadores cuya identidad tampoco es conocida.
Si operas en el Congreso, no hace falta información económica
En el caso del proyecto de ley para las relaciones de los grupos de interés en el ámbito de la AGE y su sector público institucional, la inscripción en el registro de personas jurídicas y de agrupaciones de personas sin personalidad jurídica conlleva la publicidad de cierta información económica. En concreto se exigirán datos financieros de actualización anual sobre el último ejercicio contable cerrado, qué parte de los ingresos proviene del ejercicio del lobby y, si procede, el origen y las cuantías de los fondos recibidos de administraciones e instituciones públicas. Por su parte, la propuesta de reforma del Reglamento del Congreso no indica nada específico sobre ello.
Tampoco se prohíbe de forma explícita a los grupos de interés «ofrecer regalos, favores o servicios en condiciones ventajosas al personal público» en la reforma del Reglamento, algo que sí consta en el proyecto de ley. Sugerir actuaciones que empujen al conflicto de interés o recurrir a una presión abusiva son otros comportamientos expresamente prohibidos por el texto del Ejecutivo, no así por el del Grupo Socialista para el Congreso.
