QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
Si toda fase expansiva de la economía va acompañada (o precedida) de una reforma o reformulación de la normativa urbanística, la que en estos momentos se tramita en el Congreso no será, a priori, la más profusa.
Sus consecuencias no son, en ningún caso, menores: permite, bajo determinadas circunstancias, subsanar errores para evitar la anulación de planes urbanísticos por defectos formales o de procedimiento, y limita las consecuencias de una posible anulación.
La propuesta del Gobierno restringe también la capacidad del ciudadano para actuar contra estos planes, al fijar un plazo máximo para recurrir de forma indirecta y establecer una serie de requisitos para presentar un recurso y limitar el alcance de la impugnación.
Junto a ello, el Gobierno también aprovecha para completar vacíos normativos causados por sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional, que en los últimos años ha anulado disposiciones concretas de la Ley del Suelo.
El proyecto permitiría subsanar errores para que los planes no fueran anulados por defectos de forma y limitaría la capacidad para recurrirlos en tribunales
La reforma parte de un diagnóstico de crisis por parte del Gobierno –que retoma una reforma ya proyectada por el último Ejecutivo de Mariano Rajoy– ante la imposibilidad de subsanar trámites de procedimiento que, en ocasiones, ni siquiera resultan sustanciales al propio plan.
Esto tiene explicación en que tanto los planes generales como los reglamentos de ejecución tienen la categoría de reglamento. Y, tal y como explica Diego Gómez, especialista en medio ambiente y urbanismo y ‘of counsel’ en Villar y Asociados, “la jurisprudencia estableció que cualquier vicio en el que incurra un reglamento provoca la nulidad de pleno derecho”.
“La aprobación de un plan general requiere mucho esfuerzo, normalmente suele sobrepasar una legislatura o un mandato. Y a la hora de recurrirlo, cualquier tipo de vicio provoca la anulación”, explica este experto.
Nulidad y anulabilidad de los planes
La norma, remarca Vivienda, no altera el régimen general de nulidad y anulabilidad, que se rige por lo establecido en la legislación general de procedimiento administrativo común y de la jurisdicción contencioso-administrativo.
Sí posibilita la modificación o sustitución de los planes generales de urbanismo sin perjuicio de la pervivencia total o parcial de sus contenidos.
Y también permite que la anulación de un plan no implique la nulidad de los actos o disposiciones de desarrollo consecuencia del mismo. La declaración de nulidad sólo afectará a planes que lo hayan desarrollado y a actos dictados en su aplicación que no hayan entrado en vigor, siempre y cuando estén afectados de la causa de la anulación del plan.
Se habilita la anulación parcial de los planes cuando el vicio pueda acotarse a un ámbito territorial o afecte a preceptos sin relevancia respecto al resto del plan
Todos los actos dictados en aplicación de la parte no afectada por la anulación subsistirán, sean firmes o no, así como aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción que causa la anulación.
También se habilita la anulación parcial de los planes cuando el vicio pueda acotarse a un determinado ámbito territorial o afecte a preceptos sin relevancia respecto al resto de plan.
Los defectos de forma sólo determinarán la anulabilidad cuando los planes y actos dictados a su amparo carezcan de requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o den lugar a indefensión. En caso de anularse por motivos formales, se especifica que el nuevo plan podrá contener soluciones iguales o similares, siempre que se corrijan los vicios y las decisiones hayan quedado motivadas.
Nulidad por defectos de forma o de procedimiento
El proyecto limita los supuestos para declarar la nulidad por vicios formales o de procedimiento a los siguientes:
- Haber sido aprobado por un órgano manifiestamente incompetente
- Un desconocimiento total y absoluto del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen reglas esenciales
- Haber omitido el trámite de evaluación ambiental conforme a la legislación
- La ausencia total y absoluta del trámite de información pública y participación exigido por la legislación de ordenación territorial y urbanística
- Haber omitido trámites de participación de otros órganos u organismos públicos o Administraciones en relación a informes preceptivos, cuando la subsanación del defecto sea especialmente compleja por relevancia e influencia en el resultado global (hidrológico, costas, carreteras e infraestructuras de carácter estructurante afectadas)
- La ausencia de memoria o documento equivalente exigido por la legislación de ordenación territorial y urbanística
Posibilidad de subsanación
Cualquier otro defecto formal o de procedimiento implicará su posible anulibilidad pero podrá ser subsanado, retrotrayendo el procedimiento al momento correspondiente, y conservando todas las actuaciones y trámites no afectados por el vicio cometido.
La administración competente tendrá un plazo de un año para subsanar el defecto. Hasta entonces, el plan quedará prorrogado excepto en aquellas disposiciones directamente afectadas por el defecto que motive de la anulación, que quedarían suspendidas.
El plazo de un año podrá prorrogarse de forma excepcional durante seis meses cuando se acredite la imposibilidad de acometer a tiempo las subsanaciones.
¿Qué pasa con los planes vigentes?
El proyecto incluye una disposición transitoria para que todos los planes ya aprobados en el momento de entrada en vigor de la ley estén afectados por el nuevo régimen de invalidez, siempre que no hayan sido impugnados judicial o administrativamente.
Si un plan fuese anulado por cualquier otro motivo formal a los especificados en el proyecto, se permitiría la subsanación de la causa en plazo de un año.
La anulación de un plan por sentencia judicial firme no afectará a la vigencia de planes y actos administrativos desarrollados, aplicados o ejecutados a partir de él cuando resulten conformes al plan anterior anterior al anulado.
Los planes ya aprobados cuando la ley entre en vigor estarán afectados por el nuevo régimen de invalidez, siempre que no estén recurridos judicial o administrativamente
Álvaro García, socio en Lener especializado en urbanismo, cree que la reforma habría permitido la subsanación de muchos de los planes generales anulados en los últimos años, como los de Castellón, Vigo, Gijón o Marbella, al acotarse las causas de nulidad por vicios formales o de procedimiento o la limitación de la declaración de nulidad a preceptos sin relevancia respecto al resto. También destaca la limitación de esta declaración de nulidad al ámbito territorial del plan.
Limitaciones para poder recurrir planes
La reforma planteada por el Gobierno limita las posibilidades para recurrir planes urbanísticos, ya que sólo se podría actuar contra aspectos materiales o sustantivos del plan.
Sólo será posible recurrir los planes por vicios formales o de procedimiento si es posible acreditar una relevancia e influencia significativa sobre estos aspectos materiales. Además, se invierte la carga de la prueba, al tener que ser el recurrente el que deba acreditar esta relevancia e influencia.
Además, únicamente podrá ser considerada parte interesada cuando haya iniciado el procedimiento, algo un tanto contradictorio con la propia definición de acción pública, según valora Diego Gómez, que cuestiona las restricciones del proyecto en este ámbito: «Limitar la acción pública es malo, en general. Si no te reconocen legitimación, la actuación administrativa puede quedar impune», advierte.
Este experto apunta también a otra limitación a la hora impugnar planes urbanístico: El recurso del plan de forma indirecta –cuando se impugna el plan a partir de un acto administrativo derivado del mismo– sólo podrá hacerse en los cuatro primeros años de vigencia del plan.
El Gobierno justifica el cambio por la recomendación del Consejo de Estado para limitar temporalmente esta revisión de oficio, atendiendo a motivos de seguridad jurídica y equidad. El plazo de cuatro años es el establecido en el Código Civil para ejercer acciones resarcitorias.
También se restringe el contenido de este recurso, pues sólo podrá basarse en vicios de ilegalidad material, y no eventuales vicios formales o de procedimiento. Recurrir este tipo de defectos sólo será posible a través de un recurso directo (y, por tanto, en un margen temporal mucho menor).
Álvaro García de León, socio de Lener, sí considera garantista las restricciones temporales y de legitimidad para poder recurrir los planes, y las ve congruentes con los objetivos de la reforma de dar una mayor estabilidad a estos instrumentos.
Celebra además otra de las medidas contenidas, la prohibición de cualquier compensación económica en favor de la parte recurrente cuando ésta desista de su impugnación, al entender que «contribuirá a evitar una utilización torticera o fraudulenta» del recurso.
Tramitación de actuaciones urbanísticas
El Gobierno modifica también el régimen urbanístico del derecho a la propiedad del suelo para reducir el número de actuaciones supeditadas a la concesión de una licencia urbanística.
La reforma elimina la exigencia de contar con licencia antes de iniciar la actividad para las obras de edificación de nueva planta cuando se trate de vivienda protegida promovida por las administraciones o entes dependientes, pero también para el resto de actuaciones proyectadas sobre suelos en situación de urbanizado.
El proyecto también cambia el régimen urbanístico de tramitación de silencio negativo a determinadas actuaciones urbanísticas, entre ellas la edificación de nueva planta cuando sea vivienda protegida
Actuaciones como movimientos de tierras, explanaciones, construcciones e instalaciones de nueva planta o la ubicación de casas prefabricadas y similares sólo estarán sometidos a la regla del silencio administrativo negativo cuando se encuentren en situación básica de rural.
El cambio, explican en el Ministerio de Vivienda, responde a la sentencia del Tribunal Constitucional que anuló en 2017 varios de los preceptos de la ley en los que se exigía autorización previa al considerar que vulneraban las competencias autonómicas en materia de urbanismo.
En el departamento que dirige Isabel Rodríguez esgrimen que la capacidad para imponer silencio administrativo negativo en la legislación de carácter estatal tienen amparo en la competencia básica del Estado en materia de medio ambiente.
Los movimientos de tierra y explanaciones, en todo caso, habían quedado fuera de la anulación por parte del Constitucional, que reconocía la capacidad del Estado de fijar normas en su tramitación.
La modificación, por tanto, dejaría en manos de las comunidades autónomas la exigencia o no de contar con la respuesta de la administración para poder proceder a estas actuaciones en suelo en situación de urbanizado.
Nueva valoración de promociones urbanísticas
Otro de los ‘vacíos’ de la actual Ley del Suelo que el proyecto trata de llenar es la forma de calcular la indemnización cuando se impida la promoción de nuevos desarrollos o se cambien las condiciones de los proyectos, tras la sentencia del TC que declaró inconstitucional que se aplicara sobre la diferencia de valor entre el valor del suelo en origen y el que le correspondería de estar terminada la obra.
La metodología sigue vigente (art. 38.2) porque la sentencia no se refería a la vigente Ley del Suelo, sino a la norma que ésta venía a sustituir (Decreto Legislativo 2/2008), escasos días antes de la entrada en vigor de la norma actual.
La metodología planteada por el Ministerio determina la indemnización a partir de un porcentaje del beneficio empresarial derivado de la actuación urbanizadora aplicado sobre el valor que le correspondería al suelo una vez finalice la obra, descontando costes de urbanización y resto de deberes y cargos.
Esta formulación, esgrime el Ejecutivo, atiende al planteamiento de la propia Ley del Suelo (art. 11.2), que no integra la previsión de edificabilidad en el contenido del derecho de propiedad del suelo, sino que su patrimonialización sólo se produce con la obra efectiva, y condicionada al cumplimiento de deberes y cargos asociados.
El porcentaje del beneficio empresarial sustituye al porcentaje de participación de la comunidad en las plusvalías y se define en la propia reforma (Apartado Doce): será la suma de la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo, pudiendo corregirse en los términos que reglamentariamente se determinen.
Una disposición compromete al Gobierno a impulsar una plataforma telemática para agilizar la tramitación de los informes necesarios para elaborar planes urbanísticos
«En teoría es un sistema más objetivo», entiende Álvaro García (Lener), que cree que «guarda una mayor correspondencia con el valor del bien» y que además garantiza una mayor uniformidad normativa respecto al anterior sistema, que dependía de un porcentaje a fijar por cada comunidad.
Plataforma de información para la elaboración de planes
El proyecto contempla una disposición para comprometer la creación de una plataforma telemática para agilizar la emisión de los informes sectoriales necesarios para elaborar los planes generales de urbanismo.
También permitirá a las administraciones territoriales tramitar el requerimiento previsto en la Ley 13/2003 reguladora del contrato de concesión de obras (DA 2.4) para solicitar los informes necesarios cuando no se hayan recibido o la información sea insuficiente.
Esta plataforma deberá ser interoperable con el resto de plataformas de la Administración General del Estado para proporcionar la información requerida por los órganos sectoriales estatales y permita su seguimiento.
El Gobierno compromete su puesta en marcha en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la ley.
Cancelación del derecho de reversión
El proyecto regula, tanto en la Ley del Suelo como en la Ley de Expropiación Forzosa, la posibilidad de cancelar el derecho de reversión de aquellas personas que hayan visto propiedades expropiadas en desarrollos urbanísticos o de ordenación.
«Busca llenar un vacío y aclarar los problemas que acarreaba la falta de regulación de aspectos registrales relativos a la inscripción y cancelación registral del derecho de reversión», explica Álvaro García (Lener).
Los supuestos para cancelar la constancia registral de este derecho de reversión son:
- En el caso de que la expropiación fuera para habilitar un uso dotacional, que este u otro que lo haya sustituido se llevara a cabo y mantenido durante ocho años
- En el caso de que la expropiación haya sido como forma de actuación para una urbanización, que las obras hayan sido culminadas definitivamente en el plazo de diez años desde la expropiación
- Cuando se agoten los plazos previstos en la Ley de Expropiación Forzosa para ejercer el derecho de reversión (hasta 20 años) o que éste haya sido desestimado
Y, en cualquier caso, la constancia registral del derecho preferente de reversión caducará una vez transcurran 30 años.
El proyecto también descarta el derecho de reversión en aquellas expropiaciones realizadas por incumplir obligaciones del régimen aplicable al suelo previstas en la ley.
